A prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário

2 - O caráter compensatório do ressarcimento

Alexandre Araújo Costa e Henrique Araújo Costa

O ressarcimento de prejuízos ao erário tem uma função compensatória, visando a reparar prejuízos causados ao patrimônio público por atos ilícitos, sejam eles crimes, infrações disciplinares, atos de improbidade ou meros atos de gestão ilícita de dinheiro público.

É consolidado na doutrina que um mesmo ato pode ter conseqüências penais, civis e administrativas autônomas. Assim, um cidadão condenado pela prática de crime de peculato deve ser condenado civilmente a ressarcir o Estado dos prejuízos causados pelo ato criminoso. Essa reparação civil dos danos causados por infrações penais devidamente caracterizadas é um direito de todas as pessoas, pois o Código Penal determina, em seu artigo 91, que a condenação penal torna certa a obrigação de indenizar o prejuízo causado pelo crime.

O mesmo fenômeno ocorre no caso do processo administrativo disciplinar, na medida em que o art. 136 da Lei n. 8.112/90 determina que a demissão ou a destituição de cargo em comissão, nos casos de improbidade administrativa, aplicação irregular de dinheiros públicos, lesão aos cofres públicos e corrupção implicam o ressarcimento ao erário. Em ambos os casos, a legislação é clara ao definir que o ressarcimento não é uma penalidade, pois o seu caráter não é punitivo, e sim compensatório.

O ressarcimento de danos ao erário, portanto, não deve ser considerado como uma pena decorrente de condenação, tal como a multa ou a perda de bens, mas apenas como uma conseqüência patrimonial da aplicação de uma penalidade. E é precisamente esse caráter compensatório do ressarcimento que justifica a ressalva constitucional tratada no item anterior, que torna a pretensão reparadora independente da pretensão punitiva.

Também no controle exercido pelo TCU ocorre situação idêntica. Quando um processo de Tomada de Contas conclui pela ocorrência de irregularidade nas contas apresentadas pelos administradores públicos, o Tribunal deve quantificar o dano e determinar aos responsáveis o ressarcimento ao erário. Assim, o dever de ressarcir tanto pode decorrer da prática de infrações disciplinares ou penais, quanto pode se originar de situações em que a irregularidade na gestão dos bens públicos não decorre de má-fé, mas resulta de uma interpretação equivocada das normas do direito administrativo. De todo modo, o "julgamento pela irregularidade das contas não constitui apenação"[5], tratando-se de uma decisão administrativa que pode gerar conseqüências tanto na esfera civil (com a determinação do ressarcimento de eventuais prejuízos) quanto na esfera administrativa (com a aplicação das multas previstas nos artigos 57 e 58 da Lei nº 8.443, de 1992).

Aparentemente, essa mesma distinção entre a pretensão punitiva e a pretensão reparatória não foi adotada pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92), que define os atos de improbidade, as penalidades cabíveis e o caráter judicial de seu processo de julgamento. Diversamente do que ocorre na legislação que regula o processo disciplinar, a Lei de Improbidade tratou do ressarcimento no capítulo reservado às penas, elencando o ressarcimento integral ao lado das outras penalidades cominadas à condenação por atos que implicam enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário[6].

Não obstante, essa diferença é apenas aparente, pois se trata de uma decorrência da inadequação do nome dado ao título em que o ressarcimento é tratado. Ocorre que, em dissonância do título "Das Penas", o art. 12 dessa lei determina que o responsável pelo ato de improbidade está sujeito uma série cominações, incluindo o ressarcimento. Desde que não entendamos cominação como pena, mas como sanções decorrentes da condenação, podemos continuar entendendo o ressarcimento como uma conseqüência compensatória e não como uma penalidade.

E esse entendimento está plenamente de acordo com o art. 37, §4º da CF, que determina que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Portanto, o ressarcimento é sempre tratado como uma reparação civil, e não como uma penalidade, de tal forma de tal forma que um mesmo ato ilícito gera tanto repercussões civis quanto conseqüências penais e administrativas, e existem normas jurídicas que regulam a prescrição desses três tipos de pretensão. Dessa forma, torna-se ainda mais claro que o próprio §5º do art. 37 da CF é expletivo, pois a sua função é esclarecedora e não constitutiva:, pois ele apenas ressalta a independência de regimes de prescrição que seriam autônomos, mesmo que a legislação não estabelecesse explicitamente essa distinção.

[5] TCU, Acórdão 11/1998 - Segunda Câmara, relatado pelo Min. ADHEMAR PALADINI GHISI.

[6] Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

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