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A renúncia do mandato e a aplicação da Lei Ficha Limpa

Alexander Diniz de Paula

  Introdução


  A Lei Complementar 135 de 4 de junho de 2010, conhecida
popularmente como Ficha Limpa, ao modificar a Lei Complementar 64 de 18 de maio de 1990, estabeleceu um novo paradigma no ordenamento político brasileiro.
  Alvo de críticas e elogios, a lei foi fruto de iniciativa popular, que
mobilizou mais de dois milhões de eleitores a assinarem um abaixo-assinado. Ainda quetal número represente uma pequena porcentagem da população, não há registros na história do país de um movimento dessa dimensão visando moralizar a política.
  A Constituição da República estabelece que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (artigo 1º, parágrafo único).
  Por sua vez, ao disciplinar o processo legislativo, a Carta de 1988
garante a participação popular e estabelece requisitos para a iniciativa:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
(...)
§ 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
  O envolvimento popular na elaboração e no acompanhamento da
norma revelou-se uma verdadeira surpresa para os parlamentares. Antes de ser uma pressão para moralizar a escolha dos representantes, a iniciativa popular é um mecanismo direto de exercício de poder do cidadão.
  Não se trata de uma mera observância ao processo legislativo que, por si só, é suficiente para criar uma norma com legitimação ficta2, mas, no caso, existe a
1 Graduando em Direito pela Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais do Centro Universitário de
Brasília – UniCEUB.
2 legitimidade direta da norma, tendo em vista que a iniciativa popular é forma de exercício direto do poder do povo, o que significa a busca da vontade real do eleitor.

    Previsão constitucional da Ficha Limpa


  A Constituição da República é a norma fundamental de nosso
ordenamento jurídico, é a vontade externada do Poder Constituinte legitimado pelo povo, devendo, portanto, ser respeitada em primeiro plano.
  Uma das preocupações demonstradas na Lei Maior diz respeito à
Administração Pública. O artigo 37 do referido Diploma disciplina que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”.
  Os princípios instituídos no artigo mencionado revelam a preocupação do Poder Constituinte em disciplinar regras que devem ser observadas tanto pelos administradores quanto pelos administrados.
  As normas constitucionais devem ser interpretadas em harmonia umas com as outras, ou seja, deve-se observar o conjunto dos dispositivos para que se possa identificar a vontade do legislador.
  Ao analisar os dispositivos citados, percebe-se que a vontade maior da Lei é garantir a integridade, a probidade e a moralidade da Administração Pública, inclusive dos representantes populares que estarão à frente da máquina pública, motivopelo qual o
§ 9º do art. 14 da Magna Carta prescreve que “lei complementar
estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições
contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”.
2 É ficta porque presume a legitimação, o que não exclui a prática de atos em desacordo com a vontade do eleitor.
3 Ao contrário do que alegam alguns juristas, a Ficha Limpa não coloca em risco o Estado Democrático de Direito, mas o fortalece. A condição de elegibilidade que considera a vida pregressa do candidato tem o condão de preservar o Estado e a Democracia. Não há inconstitucionalidade, mas, ao revés, há a confirmação do Texto
Constitucional.
  A Lei Maior deve ser interpretada em consonância com a evolução da sociedade. A Lei complementar 135 é, na verdade, a materialização do amadurecimento político do eleitor, o que significa que o espírito da lei se confunde com o espírito de
mudança almejado pelo cidadão.
  A constitucionalidade da norma deve ser analisada de acordo com a vontade social externada na iniciativa popular, confirmando, assim, a efetividade do Estado Democrático de Direito.

     A Lei Ficha Limpa


  Obedecendo ao mandamento constitucional, o legislador criou a Lei Complementar de 64 de 1990. Ocorre que, tendo em vista a deterioração do cenário político, os cidadãos resolveram melhorar o texto da Lei visando adequar a norma à realidade. Dessa forma, surgiu o projeto de iniciativa popular denominado Ficha Limpa,
que, aprovado após algumas emendas, se tornou a Lei Complementar 135 de 2010.
  Uma das inovações trazidas pela alteração da Lei de Inelegibilidade
foi a impossibilidade da candidatura do agente político eletivo que renunciou o mandato para evitar processo de cassação ou de impeachment. O texto legal adquiriu o seguinte
formato:
Art. 1º São inelegíveis: I - para qualquer cargo:
(...) k) o Presidente da República, o Governador de Estado e do Distrito Federal, o Prefeito, os membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa, das Câmaras Municipais, que renunciarem a seus mandatos desde o oferecimento de representação ou petição capaz de autorizar a abertura de
processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, da Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do Município, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término da legislatura;
4 O novo dispositivo inserido na norma eleitoral, 20 anos após a
publicação da redação original, está perfeitamente compatível com o Texto Constitucional de 1988. A renúncia com a finalidade de evitar processo de possível perda de mandato era uma das maiores anomalias do ordenamento jurídico, pois tal medida servia como um incentivo à prática de atos incompatíveis com a condição de
agente político.
  No entanto, a novidade apenas se adéqua à exigência constitucional quanto à probidade administrativa, à vida pregressa do candidato e à moralidade para o exercício de mandato. Percebe-se, portanto, que tal Lei apenas positivou em uma norma
secundária o que já estava previsto na Carta de 1988.
  Para a aplicação do dispositivo, além da legitimidade, são exigidos
dois requisitos cumulativos:
a) o oferecimento de representação ou petição capaz de autorizar a
abertura de processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, da Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do Município; e
b) renúncia do mandato após o oferecimento da representação ou da
petição que se trata o dispositivo anterior.
  A conseqüência jurídica da renúncia no caso previsto é a
impossibilidade do cidadão concorrer nas eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término da legislatura.
Trata-se, portanto, de uma condição de elegibilidade que considera a vida pregressa do candidato. A norma não cassa direitos políticos, nem criminaliza o sujeito, apenas considera a reputação do cidadão, quesito que já estava previsto implicitamente no Texto Original de 1988 e que se tornou explícito com a redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 4 de 1994.
5 Aplicabilidade imediata do dispositivo O consagrado princípio da supremacia do interesse público visa a garantia da ordem estatal. Significa dizer que direitos individuais podem ser relativizados quando em conflito com o interesse da coletividade.
  Sendo assim, tal norma é de aplicação imediata, tendo em vista que o Poder Constituinte já havia previsto tais condições quando da elaboração do Texto Constitucional.
  Não há que se falar em irretroatividade do dispositivo, uma vez que
não existe direito adquirido à candidatura. Além disso, a norma não caracteriza uma punição, mas uma condição de elegibilidade.
  A consideração da vida pregressa do candidato deve englobar todos os atos por ele praticados, inclusive atos praticados antes da promulgação da norma, seja ela qual for. Não é nem um pouco razoável excluir do conceito de vida pregressa as condutas praticadas em momento anterior à norma.
  A redação atual do artigo 16 da Carta Política estabelece que “a lei
que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”. Cuida-se, aqui, do princípio da anterioridade da lei eleitoral.
  No entanto, tal dispositivo foi criado com a intenção de evitar
manobras políticas que visem atentar contra os princípios constitucionais. Além disso, tal dispositivo se refere à alteração do processo eleitoral, não sendo o caso, tendo em vista que a condição de elegibilidade não tem caráter processual, sendo apenas um
requisito procedimental para a candidatura.
  O Supremo Tribunal Federal, no julgamento das Ações Diretas de
Inconstitucionalidade 3.345 e 3.741, entendeu que o princípio da anterioridade da norma só é comprometido quando ocorrer:
a) o rompimento da igualdade de participação dos partidos políticos e dos respectivos candidatos no processo eleitoral;
b) a criação de deformação que afete a normalidade das eleições;
c) a introdução de fator de perturbação do pleito; ou
d) a promoção de alteração motivada por propósito casuístico.
6 A Ficha Limpa não se enquadra nas hipóteses de violação do princípio da anterioridade criadas pela Suprema Corte, tendo em vista que:
1) não há rompimento do princípio da igualdade, uma vez que a
consideração da vida pregressa do candidato está prevista implicitamente desde a promulgação da Lei Maior e, expressamente, desde a Emenda de Revisão n. 4 de 1994.
2) não há deformação na norma, bem como esta não afeta a
normalidade das eleições, mas, ao contrário, confirma-se a vontade do Constituinte;
3) a alteração legislativa não introduziu qualquer fator capaz de
acarretar na perturbação do pleito;
4) a alteração da Lei Complementar 64 não foi casuística, mas, ao
contrário, apenas se adequou à Constituição da República.
Ora, se no momento do registro o indivíduo não satisfaz os requisitos exigidos pela lei, este não poderá ter o registro deferido, ou seja, não poderá ser candidato.
  E, no caso de dúvida, deve-se recorrer, mais uma vez, à interpretação harmônica e aos princípios do direito. O que é mais vantajoso para a sociedade? Qual foi o objetivo dos eleitores ao criar a Ficha Limpa?
  Não há, também, que falar em analogia com o princípio da
irretroatividade da lei penal. Tal princípio visa garantir a liberdade do indivíduo na esfera penal, não se confundindo com a esfera política.
  O princípio da irretroatividade na dimensão do direito penal deve ser entendido quando a conduta do agente caracteriza crime (ou contravenção), ou seja, um ato ilícito e antijurídico que está tipificado na legislação e cominado com alguma pena.
  A irretroatividade da lei penal tem como destinatário o indivíduo, já a probidade na Administração Pública, por sua vez, tem como destinatário o Estado, a sociedade. Não há como comparar tais institutos, pois se trata de hipóteses completamente distintas. Enquanto um visa a liberdade de locomoção do indivíduo, o
outro visa a garantia da ordem pública, jurídica, econômica e social, ou seja, visa garantir o funcionamento autônomo e sem vícios do estado democrático de direito.
  Dessa forma, a Lei Ficha Limpa deve ser aplicada nas próximas
eleições, tendo em vista que se trata de norma que obedeceu todas as etapas do processo legislativo, bem como reforçou a vontade maior do Constituinte originário, o que permite concluir que a não-aplicação da norma acarretaria na violação não apenas da
Lei Infraconstitucional, mas da própria Constituição da República.
Presunção de inocência versus manutenção da integridade do Estado
  O princípio da presunção da inocência não se aplica na hipótese aqui discutida. Se houve renúncia para evitar processo em que ensejaria a perda do cargo, o agente político abriu mão da possibilidade da ampla defesa e do contraditório no
processo político, o que nada tem a ver com o direito penal.
  Além disso, ainda que fosse o caso de aplicar tal princípio, este
deveria ser relativizado, pois a mera impossibilidade do cidadão enquadrado no dispositivo legal não enseja violação à sua liberdade.  É justificável, portanto, que, em favor da coletividade, o direito de se candidatar seja suprimido quando houver indícios de condutas ímprobas do cidadão.
  Os princípios da moralidade e da probidade administrativa devem ser aplicados a todos. Ora, se nas carreiras públicas cujo ingresso se dá por meio de concurso público são exigidos vários requisitos em relação à reputação do candidato, é no mínimo incoerente que os candidatos a cargos eletivos possam ter máculas em sua
reputação.
  Não se defende uma relativização ampla e genérica do princípio da
presunção de inocência, mas, no caso, o interesse público deve ser afirmado mediante a aplicação da Nova Lei.
  Exatamente por se tratar de um regime democrático, a vontade popular deve ser respeitada. A democracia consiste na liberdade de escolha, e a Ficha Limpa foi a escolha feita pelos cidadãos e ratificada pela aprovação do Congresso Nacional e pela sanção do Chefe do Poder Executivo, o que significa, antes que qualquer outra coisa, que a norma é legítima e respeita a vontade da maioria.
  Com essas considerações, torna-se nítida a não-aplicabilidade do
princípio da presunção de inocência, tendo em vista que a própria população considera que o interesse maior é a conservação da ordem pública, justificando, portanto, a inelegibilidade daqueles que renunciaram o mandato com a finalidade de evitar processo em que haveria possibilidade de perda do mandato, nos termos do Art. 1º, I,
“k”, da Lei Complementar 135 de 4 de junho de 2010.
O Supremo Tribunal Federal
  O Supremo Tribunal Federal – STF ainda não teve a oportunidade de manifestar-se sobre a aplicação do dispositivo analisado neste artigo.
  No entanto, a constitucionalidade da norma será questionada em
breve, o que implicará a apreciação da matéria pela Suprema Corte.
O Tribunal Superior Eleitoral já se manifestou por meio de duas
consultas no sentido de que a lei ficha limpa se aplica na próxima eleição, o que não vincula o STF, até porque, se vinculasse, este não seria Supremo.
  Nesse contexto, deve ser lembrado que a Suprema Corte não é apenas uma Corte jurídica, é, também, uma Corte política, cujas decisões não se atem – e nem devem - à interpretação estritamente técnica das normas.
  O Tribunal Constitucional é de suma importância para a manutenção do Estado Democrático de Direito, tendo em vista que as decisões tomadas pela Corte refletem diretamente em todas as áreas da sociedade e, exatamente por isso, as decisões não devem ser absolutamente técnicas.
  Ao construir um entendimento, a Corte analisa o reflexo deste nos
cenários jurídico, econômico, social e político. Nesse sentido, a aplicação da lei não é pura, devendo ser observados os princípios e as outras fontes do direito.
  Dessa forma, ao decidir pela aplicação ou não da lei aqui tratada, o
STF adotará o entendimento que lhe convier, tendo em vista que a última palavra compete ao Tribunal Constitucional.
Ocorre que, no caso, entender pela não aplicação do dispositivo enseja o conformismo da Corte com os escândalos da política, ou seja, seria permitir que o direito individual sobressaísse ao direito coletivo, violando, portanto, os princípios da razoabilidade, proporcionalidade, moralidade e supremacia do interesse público.
Cabe à Suprema Corte decidir. Ao povo, obedecer.

    Conclusão


  Diante desses breves comentários, conclui-se que a Lei Ficha Limpa
deve ser aplicada imediatamente nos casos de agentes políticos que renunciaram os mandatos com a intenção de livrar-se de processo de perda do cargo.
  Significa dizer que o cidadão nessa condição é inelegível, pois não
preenche um dos requisitos para ser candidato, devendo, portanto, ter o registro da candidatura indeferido.
  A Lei Ficha Limpa corresponde à exteriorização da vontade real do
eleitor somada à vontade originária de conservação do Estado criada pelo Poder Constituinte ao estabelecer os princípios explícitos da moralidade e da probidade administrativa.
  No entanto, a norma encontra amparo, também, nos princípios
constitucionais implícitos da supremacia do interesse público, da razoabilidade e da proporcionalidade.
  Com a aplicação da nova lei, a política brasileira tende a se tornar
mais séria, acabando com a possibilidade de um agente político corrupto voltar à Casa a que pertence no pleito seguinte ao de sua renúncia, o que demonstrava total desrespeito ao eleitor consciente.
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