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Concentração e Concorrência no Setor Bancário

Liana Issa Lima

    1. - Análise do Setor Bancário: Histórico, Características Estruturais e Regulação


  O objetivo desse texto é tentar compreender o conflito de competências entre BACEN e CADE como algo não apenas ligado a um conflito de normas (Lei Bancária e Lei Antitruste) ou entre instituições.

  Antes, tenta-se entender, materialmente, os motivos que tornariam necessária a interferência do CADE nesse setor. Para tanto, faz-se uma breve análise do histórico normativo-organizacional do setor bancário no país e de suas características estruturais. Também, busca-se analisar a política de atuação do BACEN, quais são os instrumentos utilizados para garantir a higidez do SFN e os impactos concorrenciais dessas medidas.

  O estudo desses fatores retoma as idéias de se analisar o setor bancário como um setor de entrada e permanência limitada, em que “a regulação serve não para criar a concorrência, mas para impedir que esta desapareça em um ambiente que cria condições propícias para tanto”[1] e também para tentar verificar como e em que condição a autoridade reguladora deve buscar conciliar concorrência e higidez.

  Após, apresenta-se algumas das críticas recorrentemente feitas à atuação do BACEN por defensores da intervenção do CADE no setor (política concentracionista do BACEN e privilégio à regulação sistêmica em detrimento da concorrência entre competidores) como forma de ilustrar como, na prática, a idéia de interação entre regulação e concorrência ainda é algo a ser construído. Isso porque, apesar haver afirmações no sentido de que é apenas aparente a oposição entre concorrência e preservação da higidez do setor bancário por meio da regulação, por vezes os instrumentos utilizados para garantir a estabilidade do mercado são justamente os que merecem mais acentuadas críticas antitruste.

  Por fim, analisadas as censuras concorrenciais à atuação do CADE e verificada sua pertinência, apresenta-se o porquê da crítica tecida à aplicabilidade do critério “profundidade” como fator insuficiente (e desnecessário, na realidade) para justificar a atuação do CADE no setor.


   1.1. - Breve Histórico Organizacional do Sistema Financeiro no Brasil


  Diferentemente de outros setores regulados em que a existência de um regulador deu-se pela passagem da prestação direta do serviço pelo Estado para particulares (sendo, portanto, necessária a criação de um órgão regulador para garantir, dentre outros aspectos, a concorrência entre os prestadores de serviço entrantes), a existência e atuação de um órgão regulador no setor bancário foi algo construído com o tempo, devido a necessidades específicas do setor (principalmente as conexões entre concorrência e estabilidade). E é justamente a compreensão de tais especificidades que ajudam a entender a resistência inicial à atuação do CADE, seja para análise de concentrações, seja para aplicação dos preceitos concorrenciais.

  Assim, a apresentação de um breve histórico do desenvolvimento do SFN no país ao longo das últimas décadas longe de pretender exaurir o assunto, busca, antes, tentar situar no tempo, a par dos acontecimentos históricos e/ou a política de atuação do regulador, as restrições impostas ao funcionamento e à entrada de instituições e os consequentes movimentos contracionistas (ou expansionistas) ocorridos no setor.

  A análise histórica é importante também para denotar certo caráter concentrador da atuação do aparelho regulador no setor bancário ao longo do tempo, o que tem ensejado as atuais críticas ao BACEN, de que seu excessivo foco na questão do risco sistêmico relegaria a um plano subalterno a questão concorrencial[2] e que reforçaria, de acordo com os críticos, os argumentos para a atuação complementar do CADE no setor.

  Por outro lado, acentua também a visão por vezes antagônica com que grupos teóricos pró e contra atuação do CADE analisam um mesmo fenômeno. Se para uns a atuação do BACEN privilegia concentração, imposição de barreiras à entrada e imposição de normas regulatórias que desfavorecem o ambiente concorrencial, para outros é justamente essa política de atuação que permite a garantia da higidez do SFN e a prevenção de que num ambiente excessivamente competitivo as instituições bancárias fossem levadas a assumir riscos indevidos no oferecimento de crédito, ameaçando, assim, a estabilidade do setor.

  Período 1860-1945[3]

  O início da intervenção estatal no setor bancário reporta-se à segunda metade do século XIX, mas seu recrudescimento está ligado especialmente ao início da República e predomínio da economia cafeicultora, principal demandante por crédito na virada do século.

  Revogando as disposições imperiais, que apenas permitiam concessão de crédito a curto prazo, promulgou-se a Lei Bancária de 1890, com o intuito de expandir o crédito e implementar linhas de longo prazo. Entretanto, à falta de um aparato institucional que garantisse o mínimo de segurança às operações creditícias a nova legislação trouxe como conseqüência indesejada a multiplicação de estabelecimentos bancários, que se dedicavam, em grande parte, a operações especulativas com os títulos que circulavam nas Bolsas de Valores locais.

  Como conseqüência, tem-se a Crise Bancária de 1900, razão do fechamento de cerca de metade das instituições bancárias do Distrito Federal; em São Paulo, em 1906, restaram em funcionamento apenas duas instituições: Banco Commercio e Indústria de São Paulo e Banco de São Paulo.

  Com o intuito de implementar uma normatização mais austera no setor, reestruturou-se o Banco do Brasil, conferindo-lhe o status de ente estatal, ao qual foram atribuídas as tarefas governamentais, tais como emitir moeda, operar no mercado cambial e executar ações relacionadas à dívida pública interna e externa. Entretanto, ainda assim, inexistia um órgão responsável pela coordenação do setor.

  Após um curto período de tentativa de recuperação do setor (em que atuavam instituições estrangeiras, domésticas e o Banco do Brasil), a partir de 1913, tem-se uma nova crise doméstica no setor bancário, aliada à crise internacional do início da Primeira Guerra. A partir de então os gestores governamentais realmente se deram conta da necessidade de uma legislação mais rígida para o setor bancário. Em 1917[4] e 1918[5] são promulgadas primeiras medidas coercitivas sobre as operações bancárias prejudiciais à economia nacional, em regramentos que, apesar de escassos, antecipam as mudanças implementadas pela Reforma Bancária de 1921, por meio do Decreto no. 14.728/21.

  Dentre as inovações trazidas pela Reforma Bancária de 1921 estavam a Lei de Fiscalização Bancária, que impôs uma série de exigências de ordem operacional e burocrática aos bancos e contribuiu enormemente para a caracterização inicial do setor bancário brasileiro. Exemplo disso é o regramento concernente à necessidade de integralização de uma cota mínima de capital social para funcionamento[6] de instituições domésticas ou estrangeiras, o que assinalava a intenção do poder público de agir em prol do fortalecimento de bancos de grande porte[7] e de exigir garantias mínimas de solvibilidade de instituições estrangeiras[8].

  Instaurou-se ainda a Inspetoria Geral de Bancos, a quem foram conferidos poderes fiscalizatórios e coercitivos voltados à supervisão das condições operacionais e patrimoniais das instituições bancárias, principalmente às relativas ao depósito do capital social, policiamento das operações cambiais e à análise e monitoramento das demonstrações financeiras das instituições.

  Devido à nova legislação e à efetividade da supervisão do setor bancário, no período de 1914 e 1945 as instituições operantes no país se consolidaram[9]. De acordo com Lopes & Rossetti[10]

 Durante esses anos, as instituições de intermediação financeiras desenvolveram-se com relativa segurança, ampliando o seu raio de ação e dando sustentação às mudanças que se operaram na estrutura da produção do país. Dentre as várias razões que se processaram para a consolidação de tal quadro, pode-se destacar o disciplinamento, integração e ampliação das margens de segurança da intermediação financeira no país, respectivamente, devidas à criação da Inspetoria Geral de Bancos (substituída posteriormente pela Caixa de Mobilização e Fiscalização Bancária em 1942), à instalação da Câmara de Compensação e à implantação da Carteira de Redesconto do Banco do Brasil

   Período 1945-1988

  Passada essa fase inicial de estabilização do setor bancário nacional, cria-se, em 1945, por meio do Decreto-Lei no. 7.923, a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), em preparação para a criação de um banco central. Dentre as atribuições da SUMOC estavam a fixação de percentuais de reservas obrigatórias dos bancos comerciais, das taxas do redesconto e da assistência financeira de liquidez, bem como os juros sobre depósitos bancários. Além disso, supervisionava a atuação dos bancos comerciais, orientava a política cambial e representava o País junto a organismos internacionais[11].

  Novamente o país passa por um movimento contracionista: se em 1945 existiam 504 instituições bancárias, esse número cai para 336[12] em 1964, devido à imposição, pela SUMOC, de medidas restritivas à concessão de licenças de funcionamento e pelo encorajamento de fusões entre as instituições em operação.

  Em 1964, novamente o país passa por uma Reforma Bancária, que, por meio do Decreto-Lei no. 9.140/64 - que deu origem à Lei no. 4.595/64 (a atual Lei Bancária) -, transformou a SUMOC em autarquia federal, sob a denominação de Banco Central do Brasil (BACEN)[13].

  Como resultado da reforma, tivemos um novo movimento contracionista, que resultou na redução de instituições em operação de 320 em 1965 para 105 dez anos depois. De acordo com Jucélio Kretzer[14], “durante dez anos pós-64, foi registrado o maior número de absorções na história do país. Essa prática corrobora com as hipóteses bainsianas, pois o grau de concentração então alcançado em virtude disso, permitiu restringir a competição, gerar vantagens de captação de recursos em grande escala e criar certas barreiras de entrada (ainda que alcançadas pelo beneplácito do governo)”.

  Ainda como limitação à atividade bancária, no período de 1964 a 1988, funcionou o sistema de pontos, em que para se abrir um banco, uma determinada carteira, ou uma agência era necessário comprar os “pontos correspondentes”, sistema que levava o setor a funcionar como um oligopólio, “embutindo ineficiências, em um efeito concentrador que pode ser aferido pela diminuição do número de instituições entre 1964 e 1988, quando a Constituição aboliu os ‘pontos’ do sistema bancário nacional”[15].

   Período 1989-2000

  A partir de 1989 o sistema bancário passa por uma alteração de sua estrutura. A edição da Resolução no. 1.524/88, permitiu a criação dos bancos múltiplos[16] e a transformação de instituições financeiras menores em bancos, impondo como única restrição o patrimônio inicial mínimo de US$ 7 milhões (sete milhões de dólares). Somando-se a isso o fim do sistema de pontos, o número de empreendimentos bancários saltou de 106 em 1988 para 218 em 1990[17].

  De acordo com o site do Banco Central, em análise à evolução dos bancos brasileiros a partir de 1988, tal resolução objetivava reestruturar o SFN de forma a permitir a transformação de instituições especializadas em “instituições universais”, capazes de prestar uma gama de serviços mais variada.

  A configuração do Sistema Financeiro Nacional (SFN), desenhada a partir de 1964, sofreu uma mudança de enfoque a partir da edição de Resolução 1524, de 21.09.88. De um enfoque assentado na visão de um sistema financeiro formado por instituições especializadas, condicionadas pela regulamentação a praticarem uma faixa restrita de operações, tomou-se o rumo para um outro tipo, mais próximo do sistema constituído pelas chamadas "instituições universais". Neste, as instituições, embora diferenciadas entre si na organização funcional e administrativa, na condução dos negócios e na escala de operações, apresentam em comum o fato de, independentemente dessas diferenças, poderem oferecer todos os serviços financeiros.[18]

   Outro fator que favoreceu o elevado número de instituições em funcionamento foi o fato de os bancos brasileiros terem se adaptado bem ao quadro inflacionário vigente desde a década de 60. De acordo com o BACEN, as “elevadas taxas de inflação contribuíram para alavancar a participação do setor financeiro na renda nacional. As instituições financeiras brasileiras obtiveram êxito na implementação de inovações e no aproveitamento de oportunidades regulatórias, o que lhes permitiu não apenas sobreviver, em um contexto que aparentemente seria hostil à atividade econômica e ao sistema financeiro, mas também acumular capital, desenvolver-se tecnologicamente e crescer, absorvendo parte considerável do imposto inflacionário gerado”[19].

  Entretanto, no período anterior ao Plano Real, percebia-se séria fragilidade na regulamentação prudencial e baixa prioridade à análise dos riscos sistêmicos a que estavam submetidas as instituições como um todo[20]. Dentre os fatores que evidenciavam essa fragilidade estavam uma legislação mais permissiva em relação à instalação de novos bancos, que autorizou que o número de instituições bancárias em operação no país dobrasse, e o fato de a supervisão bancária, à época, não utilizar os instrumentais necessários ao controle prudencial e sistêmico do setor, uma vez que focava mais a adequação das atividades dos bancos aos procedimentos e regras vigentes, analisando apenas de forma individualizada as várias carteiras e as distintas instituições pertencentes aos conglomerados.

  Entretanto, o panorama expansionista foi revertido em 1994-95, como conseqüência direta da política adotada no Plano Real (Lei no. 9.069/95) para o setor, baseada no diagnóstico de que o sistema bancário estaria inchado por causa da inflação[21]. A redução do número de instituições deveu-se tanto à política de incentivo às concentrações[22] como à saída de empreendimentos ineficientes ou que se contaminaram pela ineficiência e inadimplência de outros setores da economia:

A redução dos níveis inflacionários e a maior abertura da economia, além de exigir o desenvolvimento de produtos e serviços ágeis, revelou a existência de ineficiência da atuação dos bancos. Eles também foram afetados pela ineficiência de outros setores da economia, mais especificamente pela incapacidade destes de honrar os empréstimos concedidos pelos bancos. Esses fatos, conjugados com o desaparecimento dos ganhos inerentes ao processo inflacionário, até então apropriados pelo segmento financeiro, evidenciaram a fragilidade de algumas de suas instituições, as quais se mostraram incapazes de promover, espontânea e tempestivamente, os ajustes necessários para sua sobrevivência no novo ambiente econômico.

  Isso porque, com a estabilização monetária, evidenciou-se a dependência de grandes bancos a receitas provenientes de transferências inflacionárias[23], a exemplo do Banco Nacional e do Banco Econômico. A intervenção do BACEN nesses dois grandes bancos criou certa insegurança do público quanto à solidez do setor bancário e aumentou, no mercado interbancário, a aversão ao risco, com conseqüente “empoçamento de liquidez” (bancos deficitários encontrando dificuldades para obter financiamentos)[24].

  Dentre os remédios utilizados pelo Banco Central para evitar a piora da crise bancária estavam: i) incentivos fiscais para a compra de Instituições Financeiras em dificuldades; ii) criação de uma linha de crédito especial – o PROER[25] – para financiar restruturações bancárias; iii) imposição de barreiras à entrada para novos participantes, como forma de incentivar a compra de instituições bancárias em dificuldades; iv) incentivos à entrada de instituições estrangeiras; v) redução da participação estatal no setor, principalmente por meio de privatizações[26] (PROES – Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária); vi) nova regulamentação; vii) aumento da capacidade de intervenção do Banco Central[27].

  Passado o período de adaptações do setor às diretrizes estabelecidas com o Plano Real, em que se buscou, pela redução das instituições bancárias em atividades, privilegiar empreendimentos de grande porte, mais sólidas e eficientes, tem-se como resultado que, em dezembro de 2000, operavam no país 191 bancos (considerados os bancos estrangeiros que começaram a operar na década de 90[28]), sendo que desse total, apenas 64 funcionavam antes de 1988[29].

  Também, em resposta ao desenvolvimento da economia nacional e movimento internacional do capital, e por meio de um maior acompanhamento e atuação no setor pelo aparelho regulador, verificou-se uma considerável mudança de estrutura, composição e modo de atuação do sistema financeiro e das instituições que o compõe. As atividades das instituições passaram a ser seguidas de perto pelo BACEN, que ao longo do processo de adaptação foi responsável por direcionar e acompanhar o desenvolvimento do setor na busca de garantir a solidez, segurança e competitividade.

  O estágio atual da organização do SFN [em dezembro de 2000] é conseqüência da mudança na legislação, do processo de ajuste às condicionantes macroeconômicas após o Plano Real e do alinhamento à tendência mundial, caracterizada por fusões de empresas integrantes de diversos segmentos produtivos das modernas economias. Esse processo de adaptação foi sendo monitorado pelo Banco Central, com a preocupação central de criar condições para maximizar os benefícios de um sistema no qual prevalecesse um menor número de empresas maiores, porém mais eficientes e sólidas. Assim, ao tempo em que se buscou o fortalecimento do sistema financeiro, até então acostumado a um crônico processo inflacionário, viabilizou-se a redução das possibilidades de desequilíbrios estruturais. Em conseqüência, reduziu-se o risco sistêmico ao qual a economia estava exposta, permitindo-se a inserção das instituições financeiras nacionais no mundo globalizado em melhores condições de competitividade[30]. (grifei)

  Ainda, iniciou-se em 1994 a compatibilização da atividade regulatória com as disposições do Acordo de Basiléia I. Dentre as medidas impostas pelo BACEN às instituições em operação no país, merecem destaque as medidas constantes das Resoluções 2.099/94 e 2.554/98 que elevaram a exigência de capital mínimo ponderado pelo risco da operação de 8% para 11%, impuseram a obrigatoriedade de implantação, por todas as instituições, de um sistema interno de controle de risco em conformidade com as disposições do Acordo e da apresentação de balanço trimestral de atividades.[31]

  Período 2000-2009

  Em 2001, o BACEN implementou a Reforma do Sistema de Pagamentos Brasileiro (MP nº 2.115-16/2001 convertida na Lei no. 10.214/2001), que por meio de que impede-se que as reservas bancárias das instituições se tornem negativas ao longo de um dia de operação, permitindo-se ao órgão regulador o monitoramento do balanço de transferências interbancárias a todo o instante, operação por operação. 

  De fato, em muito se atribui à política de risco do BACEN e demais medidas regulatórias adotadas a partir de 1995, a limitação do efeito contágio a crises internacionais, a exemplo da crise asiática em 2002 e da crise do subprime americana em 2007-2009.


    1.2. - A atuação do BACEN do Setor Bancário: regulação prudencial e regulação sistêmica


  Visto o histórico de atuação regulatório do BACEN no setor e, principalmente, analisada sua atuação a partir da década de 90 (onde estão centradas as principais críticas concorrenciais), abaixo apresenta-se a classificação dos instrumentos regulatórios voltados a garantir a estabilidade do setor. A importância da compreensão desses instrumentais está justamente em entender os supostos pontos de choque entre visão regulatória e visão concorrencial, principalmente os relativos à priorização, pelo BACEN, da regulação sistêmica, em detrimento da concorrência entre as instituições.

  Basicamente, como forma de atuar no sistema financeiro, o BACEN possui dois instrumentos básicos, a regulação prudencial, de caráter mais técnico, e a regulação sistêmica, de caráter predominantemente político, que são fatores que se complementam para a garantia da estabilidade financeira. Segundo Tiago Cortez,

  Apesar de existir uma relação de complementariedade entre regulação prudencial e regulação sistêmica, pode-se dizer que a primeira, além de visar a proteção do cunsumidor, tem um caráter preventivo, sendo pautada por diretrizes técnicas que visam limitar os riscos incorridos por cada banco. Já a segunda é mais um remédio a ser utilizado quando já iniciado um evento sistêmico, para que se limite o contágio do choque inicial, envitando-se assim uma crise sistêmica. Para tanto, é necessário em muitos casos a injeção de dinheiro público no sistema bancário, o que reforça, ainda mais, o caráter político da regulação sistêmica.[32]

  A regulação prudencial volta-se à proteção do depositante e busca preservar a solvência, higidez e qualidade dos serviços de cada instituição isoladamente considerada. Sua justificativa econômica está na impossibilidade de os clientes de serviços bancários realizarem o diagnóstico da situação financeira da instituição ou supervisionarem sua evolução patrimonial. Segundo Tiago Cortez, apesar de o Estado objetivar a proteção do consumidor ao criar normas aos bancos para suas operações diárias - a exemplo da exigência de capital mínimo, limites à concentração de risco ou exposição a ele -, a regulação prudencial acaba por beneficiar também a estabilidade sistêmica ao instituir bancos mais sólidos[33].

  A regulação sistêmica, por sua vez, visa a proteger o sistema bancário como um todo, e apenas indiretamente proteger o depositante. Isso porque, no caso da quebra de uma instituição bancária, diferentemente de empreendimentos não-financeiros[34], os custos privados (perda de capital informacional, destruição de relações de longo prazo para clientes de um banco) costumam ser de menor importância frente aos custos sociais (efeitos sobre os sistemas de pagamento e efeitos contágio) dela advindos. Isso porque,

  Caso a quebra de uma instituição financeira leve a uma crise sistêmica, os custos dela decorrentes não serão suportados apenas pelos acionistas, credores e depositantes da instituição, mas em caso limite, por toda a sociedade. Crises bancárias de grandes proporções podem ter reflexos negativos generalizados não só em todo o sistema financeiro, como também no setor real da economia, na medida em que geram uma concentração significativa na liquidez do sistema econômico, podendo leva a sociedade à recessão[35].

  São exemplos de medidas da regulação sistêmica i) o seguro de depósitos, cuja função é desestimular as corridas bancárias, ao garantir ao pequeno poupador o recebimento de até determinado valor do total depositado em instituição insolvente e ii) a função de emprestador de última instância do BACEN, que basicamente corresponde à missão de socorrer instituição solventes mas que, temporariamente, se encontram com problema de liquidez[36].

  Como veremos a seguir, aponta-se que o BACEN privilegiaria excessivamente o uso de instrumentos de regulação sistêmica na regulação do setor bancário e, assim fazendo, prejudicaria seriamente a concorrência entre as instituições que compõem o setor.


    2. - Justificativas para a atuação do CADE no Setor Bancário

  2.1. - Críticas do Ponto de Vista Concorrencial à Atuação do BACEN no Setor Bancário


  Apesar de estudos apontarem que a concentração do setor bancário brasileiro não ser muito pronunciada[37] e haver fortes indícios de inexistirem influências diretas entre o grau de concentração de o patamar das taxas de empréstimos cobradas pelos bancos[38], críticos à atuação do BACEN associam a imposição de outros requisitos formais à abertura e funcionamento de instituições bancárias, a um viés concentrador e pouco preocupado com a promoção da concorrência na atuação da autarquia.

  Gustavo Pinto assinala que a política de atuação do BACEN diminuiria a contestabilidade do mercado, uma vez que a opção do regulador pela estruturação de um setor bancário enxuto, composto por grandes instituições ofereceria espaço para que os agentes econômicos pudessem desfrutar de seu poder de mercado. A concorrência no setor seria também comprometida pela imposição de barreiras à entrada de novos competidores e restrições à permanência de integrantes com menor capacidade financeira. Tais barreiras implicariam também em barreiras de entrada indiretas, uma vez que qualquer potencial entrante precisaria entrar no mercado contando com porte similar às já existentes.[39]

  Para fundamentar suas críticas, autores[40] citam como exemplos de exigências regulatórias incompatíveis com a promoção da concorrência no setor: as exigências de capital mínimo, o compulsório e o clustering[41].

  O capital mínimo corresponde ao capital absoluto necessário para se abrir um banco. Nos EUA não há regramento específico de capital inicial, na Europa, a exigência é de cerca de € 5 mi (cinco milhões de euros). O caso brasileiro é peculiar não apenas por se exigir U$ 15 mi (quinze milhões de dólares) de capital de abertura, como também pelo fato de o BACEN impor exigências mínimas de patrimônio pessoal do controlador ou dos acionistas controladores no montante de 220% da exigibilidade de capital mínimo das instituições controladas e, ainda, impor limites de capital ajustado compatível com o grau de risco da estrutura de seus ativos para que os bancos possam continuar operando no mercado[42].

  Por sua vez, o compulsório, um dos instrumentos utilizados pelo BACEN para controlar a quantidade de dinheiro em circulação na economia, representa a determinação de os bancos depositarem em uma conta no próprio BACEN parte dos recursos captados dos seus clientes nos depósitos à vista, a prazo ou poupança. Apesar de ser uma ferramenta já abandonada em países como Suíça, Nova Zelândia, Bélgica, Dinamarca, Austrália e Canadá, é ainda ostensivamente utilizada no país.

  Apesar de não se pretender tecer qualquer comentário acerca da opção do regulador pelo uso do compulsório, destaca-se a crítica feita por Calixto Salomão Filho, relativa à aplicação de uma regra única de compulsório a instituições de diferentes portes, o que criaria um desbalanceamento nas condições de concorrência:

  No Brasil, existem diferenças entre tipos de bancos, mas não existe diferença de valor compulsório para valor do capital. É evidente que um banco pequeno com o compulsório sendo baseado no valor do capital e a alíquota sendo igual, fica com muito menos liberdade de atuação do que um banco grande. A política do compulsório, absolutamente aplicada de forma unitária, sem variações de taxas, é uma política também anticoncorrencial.[43]

  Por fim, Gustavo Pinto trata da permissividade do BACEN com relação ao leque de atividades permitidas a um mesmo banco executar, verificada no Brasil uma vez que, ao “acreditar que bancos maiores são necessariamente bancos mais fortes, o BACEN dá ampla liberdade para os bancos exercerem uma série de atividades que não estão ligadas necessariamente ao seu core business, tais como previdência privada, seguros, capitalização, corretoras de valores, dentre outros”[44].

  A preocupação com a gama maior de atividades exercidas por um mesmo banco estaria no poder de mercado que ele passaria a deter em relação a seu cliente, prática denominada clustering. Isso porque verificada a tendência de clientes de varejo e empresas de pequeno e médio porte centrarem suas demandas bancárias numa mesma instituição, a concentração de atividades em apenas um banco potencializa sua capacidade de apropriação informacional do cliente, além de majorar a existência de elevados switching costs no setor.

  Assim, apesar de termos visto que o grau de concentração no setor bancário não necessariamente induz ou permite a inferência de baixa competitividade, causa preocupação entre teóricos da concorrência a política do BACEN de atuar de modo a incentivar a concentração no setor, uma vez não carecer de perspicácia a conclusão de que “a excessiva concentração de instituições financeiras, ao invés de diminuir, aumenta os riscos para a poupança popular. Quanto maior for o tamanho de uma instituição financeira, tanto maiores e mais sérios os prejuízos causados por suas dificuldades e por sua quebra”[45].[46]

  E, por mais que tais instrumentos sejam utilizados pelo BACEN da defesa do que a autarquia entende ser a promoção de um setor bancário estável, há críticas de que sua atuação não estaria em conformidade com a implementação da política da concorrência no setor. Segundo Gustavo Pinto, a autoridade competente para a regulação no setor focaria excessivamente na prevenção do risco sistêmico e, ao não atuar suficientemente para a garantia da concorrência no setor bancário, estaria propiciando condições para que os agentes pudessem exercer seu poder econômico com maior liberdade.

  Para o autor, o BACEN, “ao focar-se somente no risco sistêmico, descuidando-se do aspecto concorrencial como fator complementar à regulação prudencial, aumentaria o risco moral (moral hazard) na atuação dos bancos, bem como os riscos de captura da autoridade pelos interesses dos entes regulados, o que consequentemente, acabaria aumentado os riscos do setor como um todo”[47].

  Entretanto, como veremos a seguir, os autores supracitados fundamentam o suposto relapso do BACEN com preceitos concorrenciais (conforme apontado por Calixto Salomão Filho – ver I.3.2.) exclusivamente em medidas adotadas ao longo da década de 90, período em que o setor bancário estava a beira de um colapso e quando, como forma de garantir sua estabilidade foram necessárias medidas regulatórias urgentes e drásticas.


    2.1.2. - Considerações sobre a pertinência das críticas


  Assim, considerando-se que grande parte das críticas acima tecidas foram feitas num período que buscava-se justificar a necessidade de atuação do CADE no setor bancário, apresenta-se a seguir um estudo interessante para se analisar se tais críticas são realmente (em que medida o seriam) pertinentes.

  Em estudo publicado pelo National Bureau of Economic Research[48], em que se estuda concentração bancária e crises, os autores chegaram a três conclusões principais: i) crises são menos prováveis em setores mais concentrados, de modo que a existência de poucas instituições grandes garante maior estabilidade ao sistema, ii) um setor bancário competitivo reduz a probabilidade de ocorrência de crises bancárias sistêmicas e a redução de exigências regulatórias implica em redução da fragilidade das instituições e iii) países com instituições que promovem a concorrência possuem menores chances de sofrer crises bancárias sistêmicas (“countries with national institutions that promote competition in general have a lower likelihood of suffering a systemic banking crisis”[49]).


    Concentração e crises


  De acordo com o estudo, concentração bancária possui um efeito estabilizador. Sistemas bancários concentrados são menos suscetíveis a crises sistêmicas, mesmo quando considerada uma diversa gama de fatores macroeconômicos, regulatórios e institucionais, apesar de haver evidências de que o efeito estabilidade da concentração bancária é mais tênue quanto mais concentrado for o setor.


    Regulação e crises


Considerados fatores regulatórios como quantidade de pedidos de entrantes negados, restrições à atuação das instituições em funcionamento, compulsório (required reserves) e exigências de capital mínimo (inicial, para funcionamento etc.), os autores chegaram à conclusão de que barreiras à entrada e restrições de atividades possuem efeitos desestabilizadores sobre o sistema bancário. Também, setores bancários com elevado grau de entrantes negados (com a consequente redução da contestabilidade) e restrições ao exercício de atividades não-financeiras teriam maior facilidade de experimentar crises sistêmicas.

  Ainda mais importante é a conclusão de que a maior competição no setor não induziria à maior fragilidade. Cálculos e simulações realizadas indicam que, ao contrário, sistemas bancários mais competitivos e aqueles com menores restrições de entrada e funcionamento seriam mais estáveis.


    Existência de instituição que promova a competição e crise


  Por fim, os autores concluem que países com instituições mais bem desenvolvidas e com políticas voltadas à promoção da concorrência em todos os setores da economia são menos suscetíveis a sofrer crises bancárias sistêmicas.

  Entretanto, os autores consideraram inconclusivos os dados sobre a possibilidade de a regulação bancária implicar em maior competição nas demais instituições. Antes, percebeu-se que países com institutos fortalecidos (direitos de propriedade, primado da lei, baixa corrupção, abertura política etc.) tendem a ser países em que a regulação e a política bancária promovem abertura e concorrência, de modo que “while bank regulations and policies that foster competition and contestability promote bank stability, these regulations and policies cannot be viewed in isolation from the overall institutional environment”[50].

  Assim, consideradas tais observações, percebe-se que, (afora as críticas relacionadas à concentração no setor bancário, assunto sobre o qual a literatura é indecisa[51]), as medidas regulatórias de erigir elevadas barreiras à entrada e impor restrições às atividades das instituições bancárias em funcionamento, caso estivéssemos analisando um período de estabilidade no setor financeiro, não apenas evidenciariam a excessiva preocupação do BACEN com o risco sistêmico em detrimento da promoção do ambiente concorrencial, como ainda, poderiam favorecer a instabilidade do setor e a ocorrência de crises sistêmicas.

  Entretanto, é importante atentar ao fato de as principais críticas recairem sobre a atuação do BACEN relativas à adoção de políticas para a estabilização e reestruturação do setor a partir de 1994, ou seja, em relação às medidas utilizadas quando o setor bancário encontrava-se à beira de uma crise sistêmica.

  Em relação a isso, Paulo Correa, chama a atenção ao fato de que foram justamente as medidas regulatórias adotadas pelo BACEN pós 1995 que possibilitaram a redução da necessidade de se utilizar fusões e aquisições como instrumento de preservação da estabilidade do sistema bancário nacional, tornando esse tipo de operação relativamente minoritária no universo de fusões e aquisições bancárias que ainda devem ocorrer. De acordo com o autor,

  À primeira vista, a necessidade de se recorrer a fusões e aquisições para se garantir a estabilidade e a solidez do sistema bancário talvez fosse uma boa razão para se evitar o controle de concentrações pelas autoridades antitruste. O Proer e as fusões que incentivou foram, entretanto, uma necessidade pontual resultante de uma circunstância particular, em que a regulação prudencial e a capacidade de supervisão bancária eram precários. Desde 1995, uma profunda reforma nos fundamentos da regulação prudencial e uma significativa melhora nas condições de supervisão do sistema financeiro ocorreram. Não há, portanto, razões para supor que um novo Proer será necessário mais adiante ou que mais fusões bancárias venham a ser induzidas pelo BC em um futuro próximo. Pelo contrário, o êxito dessas novas medidas de regulação prudencial deverá fazer com que o BC necessite cada vez menos recorrer à indução de aquisições ou fusões para garantir a estabilidade e a solidez do sistema financeiro nacional. Por isso, as operações de concentração bancária deverão ser cada vez mais provocadas por razões próprias à indústria, o que, a julgar pela estrutura e pelo desempenho do setor bancário no período recente, envolve riscos potenciais ao bem-estar econômico.[52]

  De onde se pode concluir que foram justamente as medidas taxadas de anticoncorrenciais pelos críticos da atuação do BACEN que possibilitaram a estruturação do setor de modo a viabilizar a atuação do CADE. Isso porque um ambiente estável é pressuposto à atuação do CADE, considerando-se o arranjo institucional em que o CADE apenas julgaria concentrações que não envolvam risco sistêmico.

  Assim, apesar de regulação sistêmica e defesa da concorrência no setor bancário poderem representar, em momentos pontuais, valores incompatíveis e inconciliáveis, essa não parece ser a regra em setores estáveis, onde as concentrações voluntárias são, antes, motivadas por fatores como a busca de economias de escala, o aumento de eficiência com redução de custos e elevação de receitas por cliente, o aperfeiçoamento no acesso ao mercado de capitais, a possibilidade de oferecer empréstimos de maior vulto, a ampliação de linhas de produtos.

  Por tais motivos, ressalta-se a necessidade de se amenizar o peso dado às considerações de autores que postulam que a justificativa de intervenção do CADE no setor se daria pela ausência pelo BACEN de efetivo exercício da competência teórica em matéria concorrencial.

  A atuação do CADE no setor bancário não pode ser meramente justificado pela ausência de tutela, pelo BACEN, de preceitos concorrenciais. Antes, conforme se buscou explicitar neste texto, a justificativa para a complementaridade de competências está nas vantagens decorrentes de atuação de instituições distintas mas com funções complementares em setores regulados, especialmente, diminuição do risco de captura e necessidade de coordenação entre autarquias na persecução de um princípio comum de atuação e evidências da experiência comparada.


   Fontes de Pesquisa


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  CHAVANTES, Ana Paula. Contribuições da Reforma Bancária de 1921 para estabilidade do mercado bancário brasileiro frente à Crise de 1929. Artigo para X Encontro Nacional de Economia Política.

  ?. Competição e Concentração no Setor Bancário Brasileiro Atual: Estrutura e Evolução ao Longo do Tempo. III Prêmio de Monografia SEAE - 2008. Disponível em www.seae.fazenda.gov.br/conheca_seae/premio.../monografia-final.pdf. Consulta realizada em 8.12.2009

  CORREA, Darwin. Concorrência e Regulação no Sistema Financeiro. In: CAMPILONGO, Celso Fernandes et al. (coord.). Concorrência e regulação no sistema financeiro. São Paulo: Max Limonad, 2002.

  CORREA, Paulo. As concentrações bancárias no Brasil devem ser controladas pelo órgão antitruste? In: CAMPILONGO, Celso Fernandes et al. (coord.). Concorrência e regulação no sistema financeiro. São Paulo: Max Limonad, 2002.

  CORTEZ, Tiago Machado. O Conceito de Risco Sistêmico e suas Implicações para a Defesa da Concorrência no Mercado Bancário. In: CAMPILONGO, Celso Fernandes et al. (coord.). Concorrência e regulação no sistema financeiro. São Paulo: Max Limonad, 2002

  Eduardo K., e Koyama, Sérgio M. Taxa de juros e concentração bancária no Brasil. Trabalhos para Discussão do Banco Central do Brasil no. 62., publicação interna. 2003.

  KRETZER, Jucélio. Os Efeitos das Fusões e Incorporações na Estrutura do Mercado Bancário Brasileiro: 1964-1984. Dissertação de Mestrado em Engenharia da Produção. UFSC, 1996. Disponível em http://www.eps.ufsc.br/disserta96/kretzer/index/index.htm#sum. Consulta realizada em 28.11.2009.

  LOPES, Carmo & ROSSETTI, Paschoal. Economia Monetária. São Paulo, Ed Atlas, 1992.

  NAKANE, M. I. ; ALENCAR, L. S. . Análise de fusões e aquisições no setor bancário: uma reflexão a partir da experiência internacional. Trabalho Técnico do Departamento de Estudos e Pesquisas do Banco Central. Brasília: publicação interna, 2004.

  NAKANE, Márcio I. Concorrência e Spread Bancário: uma Revisão da  Evidência para o Brasil. In: Banco Central do Brasil, juros e spread bancário no Brasil: avaliação de 4 anos do projeto. Brasília: Banco Central do Brasil, 2003. Disponível em http://www.bcb.gov.br/Pec/SeminarioEcoBanCre/Port/VI%20-%20Concorr%C3%AAncia%20-%204JSB.pdf, Consulta feita em 28.11.2009.

  PINTO, Gustavo Mathias Alves. Concorrência no Setor Bancário: Contribuição ao Estudo do Caso Brasileiro. Revista do IBRAC. São Paulo, 2006.

  ROCHA, Fernando Alberto Sampaio. Evolução da concentração bancária no Brasil (1994-2000). Notas Técnicas do Banco Central, n. 11. Brasília: publicação interna, 2001.

  TROSTER, Luis. Regulamentação Bancária Brasileira: Situação Atual e Perspectivas. Seminário Internacional Sobre Regulação e Defesa da Concorrência no Setor Bancário. 1999.

[1] SALOMÃO FILHO (2008, 53- 64).

[2] PINTO (2006, 61).

[3] Para maiores detalhes, Ana Paula Chavantes. Contribuições da Reforma Bancária de 1921 para estabilidade do mercado bancário brasileiro frente à Crise de 1929. Artigo para X Encontro Nacional de Economia Política. Disponível em http://www.sep.org.br/artigo/xcongresso67.pdf?PHPSESSID=00f4216f7e4736fb1af05d32608d28e4. Consulta realizada em 22.11.2009.

[4] Decreto Legislativo nº 3.361 de outubro de 1917.

[5] Decreto nº 13.110, de 19 de julho 1918.

[6] À época, o valor mínimo era de cinco mil contos de réis (5.000:000$000).

[7] CHAVANTES (?, 14). Complementa a autora que a regra do depósito de capital social mínimo na Carteira de Redesconto do Banco do Brasil trouxe como conseqüências importantes para a consolidação do setor bancário brasileiro i) a “solidificação da estrutura das instituições bancárias, que se mostrassem empenhadas em assegurar, através da melhoria de suas posições patrimoniais, a instauração de um ambiente de confiança” e ii) a “amenização dos riscos inerentes às transações bancárias, o que, por via de conseqüência, ensejou progressivamente, o aumento da confiabilidade do público nas instituições creditícias, ao longo dos anos 20”. (fls. 14-15).

[8] De fato, tal preocupação se mostra ainda mais acentuada no artigo 20 do Decreto 14.728-1921, que impunha a integralização modesta de 9.000 contos de réis como condição necessária ao estabelecimento de novas instituições estrangeiras no Brasil. Tais dispositivos da nova legislação (somados à obrigados a depositar nos cofres públicos um percentual sobre a movimentação efetuada no mercado cambial e a enviar diariamente informações acerca das operações cambiais efetuadas) tiveram como conseqüência o desinteresse estrangeiro na instalação de novas instituições no Brasil (haja vista que entre 1917 e 1921 tinham entrado 9 novos bancos estrangeiros e entre 1921 e o final da Primeira República nenhum banco estrangeiro estabeleceu-se no país), motivo porque as instituições brasileiras detinham primazia nas operações bancárias, à época.

[9] Ana Paula Chavantes destaca a importância da austeridade da Reforma Bancária de 1921 para o enfrentamento do país à Crise de 1929, comparativamente aos EUA, que possuíam um setor bancário fragmetário e sem supervisão adequada. De acordo com a autora, “Em contraponto à situação periclitante em que se encontrava o segmento bancário americano, o mercado bancário brasileiro conseguiu resistir de forma veemente às intempéries da Grande Depressão. Em primeiro lugar, porque ao final de 1929, ao contrário dos Estados Unidos, que possuíam uma infinidade de bancos de pequeno porte pulverizados pelo país, o Brasil exibia um organismo bancário constituído por reduzido número de instituições de grande porte, e, portanto, mais resistente à convulsão econômica em curso”. (CHAVANTES, ?, 22). Tal comparação leva a autora a concluir que “Embora, em termos econômicos a crise de 1929 tenha sido mais profunda que as anteriores, entendemos que, devido ao estabelecimento de regulações bancárias eficientes, não se verificaram corridas e fechamentos de bancos como os ocorridos nas crises financeiras precedentes”. (CHAVANTES, ?, 23)

[10] LOPES & ROSSETTI (1992, 311).

[11] Atuavam ainda, o Banco do Brasil e o Tesouro Nacional, o primeiro responsável por desempenhar as funções de banco do governo, mediante o controle das operações de comércio exterior, o recebimento dos depósitos compulsórios e voluntários dos bancos comerciais e a execução de operações de câmbio em nome de empresas públicas e o segundo, responsável pela emissão de papel-moeda (FONTE:

http://www.bcb.gov.br/?HISTORIABC).

[12] Fonte KRETZER (1996): http://www.eps.ufsc.br/disserta96/kretzer/figuras/tab5.htm#tab5. Consulta realizada em 28.11.2009.

[13] Dentre as várias atribuições de competências privativas ou não privativas ao BACEN, importam para esse trabalho, principalmente as disposições de seus artigos 10, inciso X, alínea c e 18, ξ 2º, que dispõe sobre a competência privativa do BACEN para autorizar concentrações entre instituições financeiras e sobre a fiscalização pelo BACEN das condições de concorrência no sistema financeiro.

[14] KRETZER (1996, Cap. 1). Disponível em http://www.eps.ufsc.br/disserta96/kretzer/index/index.htm#sum. Consulta realizada em 28.11.2009.

[15] TROSTER (1999, 340).

[16] Nos termos do artigo 7º, Anexo I, Resolução CVM 2.099/94, o banco múltiplo deve conter pelo menos duas das seguintes carteiras: comercial; de investimento e/ou de desenvolvimento, a última exclusiva para bancos públicos; de crédito imobiliário; de crédito, financiamento e investimento; e de arrendamento mercantil.

[17] KRETZER (1996, Cap. 3). Disponível em http://www.eps.ufsc.br/disserta96/kretzer/index/index.htm#sum. Consulta realizada em 28.11.2009.

[18] Disponível em http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.asp?idpai=relsfn19882000. Consulta feita em 22.11.2009.

[19] Disponível em http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.asp?idpai=relsfn19882000. Consulta feita em 22.11.2009.

[20] Fonte: A Reforma do Sistema Financeiro, disponível em

http://www.planalto.gov.br/publi_04/reformassistemafinanceiro.pdf

[21] Segundos dados do Banco Central, do grupo de bancos que funcionava em dez/1988, cerca de 40% não chegou a 2000 e quase metade deles saiu do SFN por motivo de liquidação. Esses bancos se retiraram do sistema bancário após um tempo médio de atividade de 48 anos. Dentre os 60% de bancos sobreviventes, havia ainda aqueles que tiveram problemas mas para os quais conseguiu-se encontrar solução de mercado compatível com a continuidade de atuação da instituição.

(http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.asp?idpai=relsfn19882000)

[22] Por determinação do BACEN, em 1995, a quantia mínima de capital necessária ao funcionamento de bancos passou de 4 (quatro) para 7 (sete) ou 8 (oito) milhões de reais, a depender da quantidade de carteiras administradas, devendo os bancos que não subsumissem ao patamar associarem-se a outro ou encerrarem suas atividades no prazo de oito meses. Segundo Gustavo Pinto, “tal determinação implicou em que instituições efeicientes, solventes e viáveis economicamente, de uma hora para outra, tornaram-se inviáveis”. (PINTO, 2006, 63)

[23] Isso porque, com o controle da inflação grande parte da renda dos bancos, advindas de operações de float[23] ficou comprometida (os ganhos de float reduziram-se de 20,4% da produção dos bancos em 1994, para 0,6% em 1995).

[24] ROCHA (2001, 12).

[25] Instituído pela Lei no. 9.710/98, com vistas a “com vistas a assegurar liquidez e solvência ao referido Sistema e a resguardar os interesses de depositantes e investidores, será implementado por meio de reorganizações administrativas, operacionais e societárias, previamente autorizadas pelo Banco Central do Brasil” (artigo 1º).

[26] De acordo com dados do BACEN, “em dez/1988, existiam 29 bancos públicos federais e estaduais e, ao final de 2000, restavam 16 desses bancos, pois oito deles haviam sido privatizados e o restante havia encerrado suas atividades. No entanto, essa redução se deu mais no número de instituições que em valores de participação de ativos do setor público no grupo bancário. O peso do setor público nos ativos dos bancos não sofreu uma redução tão drástica. De 33,53%, em dez/1988, reduziu-se para 24,33% em dez/2000, permanecendo o Banco do Brasil como detentor da maior participação”.

Foram privatizados o Banco Banerj S/A (*), Banco de Crédito Real de Minas Gerais S/A, Banco do Estado de Minas Gerais S/A, Banco do Estado de Pernambuco S/A, Banco Meridional do Brasil S/A, Banco do Estado da Bahia S/A, Banco do Estado do Paraná S/A e Banco do Estado de São Paulo S/A. Cinco bancos foram liquidados: Banco Nacional de Crédito Cooperativo S/A, Banco do Estado de Mato Grosso S/A, Banco do Estado de Alagoas S/A, o Banco do Estado do Rio de Janeiro S/A e o Banco do Estado do Rio Grande do Norte S/A. O Banco do Estado de Rondônia S/A e o Banco do Estado do Acre S/A tiveram suas autorizações para funcionamento canceladas. Somando-se os ativos de todos esses bancos, em dez/1988, verifica-se que correspondiam a 25,6% do total dos ativos dos bancos públicos. O Banco do Estado de Roraima S/A, autorizado em 1990, foi cancelado em 1999 e o Banco do Estado do Amapá S/A, autorizado em 1992, entrou em liquidação em 1997 tendo suas atividades sido paralisadas. Ocorreram ainda as liquidações das caixas econômicas dos Estados de Minas Gerais e Goiás, enquanto que a Caixa Econômica do Estado do Rio Grande do Sul foi transformada em agência de fomento e a Caixa Econômica do Estado de São Paulo transformou-se no Banco Nossa Caixa S/A.

[27] Fatores citados por TROSTER (1999, 357).

[28] Em relação à participação do capital estrangeiro no Brasil, 20 instituições pertencentes a grupos estrangeiros, em dez/2000, eram antigos bancos nacionais que foram adquiridos por grupos estrangeiros, sendo que 11 desses grupos não atuavam no país antes de 1988. De acordo com dados do BACEN, “eles fizeram parte dos casos caracterizados como de interesse do governo brasileiro em fortalecer o sistema financeiro, mediante transferência do controle de instituições com dificuldade de sobrevivência, incluindo bancos públicos, a novos controladores nacionais ou estrangeiros. Os ativos destas 20 instituições perfaziam 41,93% do total dos ativos dos bancos sob controle estrangeiro”. (Disponível em

http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.asp?idpai=relsfn19882000. Consulta feita em 22.11.2009)

[29] Dados do BACEN: “em dez/2000, funcionavam 191 bancos e 1 caixa econômica, sendo 16 bancos públicos, 104 bancos privados nacional e 71 com controle estrangeiro, aí incluídas 13 filiais diretas de bancos estrangeiros. Os ativos totais dos 191 bancos encontravam-se distribuídos entre aqueles com controle governamental (24,33%), com controle privado nacional (42,56%) e com controle estrangeiro (33,11%). Dos 191 bancos que estavam funcionando ao final de dezembro, 64 já funcionavam desde dez/1988, ou seja, contavam com, no mínimo, 12 anos de funcionamento. Esses eram os bancos que haviam sobrevivido às transformações ocorridas durante o período 1989-2000”. (Disponível em

http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.asp?idpai=relsfn19882000. Consulta feita em 22.11.2009)

[30] Relatório publicado pelo Banco Central. SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL - 1989 A 2000. Disponível em

http://www.bcb.gov.br/htms/Deorf/e88-2000/texto.asp?idpai=relsfn19882000. Consulta feita em 22.11.2009

[31] Relato de CORREA (2002, 278-280).

[32] CORTEZ (2002, 326).

[33] CORTEZ (2002, 324).

[34] Motivo porque a Lei de Falências (Lei no. 11.101/2005), explicitamente exclui de seu âmbito de aplicação as instituições financeiras (art. 2º, II).

[35] CORTEZ (2002, 324).

[36] Tiago Cortez ressalva, no entanto, a importância do uso cuidadoso dos instrumentos de regulação sistêmica poderia incentivar o comportamento mais descuidado por parte das instituições bancárias, que se sentiriam mais confiantes para correrem determinados riscos, confiantes no socorro a ser prestado posteriormente pelo regulador. De acordo com o autor, “a utilização limitada dos instrumentos de regulação sistêmica é importante para que se evite a criação do que se chama de moral hazard. Moral hazard pode ser explicado como a possibilidade de que os agentes econômicos façam suas decisões de investimentos sem considerar todos os riscos envolvidos, por disporem de mecanismos que funcionam como verdadeiras apólices de seguro contra eventuais prejuízos, que podem incentivar o aumentos dos riscos do sistema como um todo.” (CORTEZ, 2002, 326)

[37] Márcio Nakane cita o estudo realizado pelo Banco Mundial em 92 países, que apontou o Brasil como o 12º país de menor concentração no setor bancário. (NAKANE, 2003, ).

[38] Tonooka e Koyama (2003).

[39] PINTO (2006, 66).

[40] Gustavo Pinto (2006), Coutinho e Oliveira (1999), Salomão Filho (1999 e 2001) e Notas Técnicas do BCB (2001).

[41] Além, Nakane aponta um outro fator relevante do mercado brasileiro: a dificuldade de transferência do histórico do cliente como fator realçador do efeito lock-in. De acordo com o autor, “as modalidades de crédito relacionadas com a manutenção de contas bancárias, tais como cheque especial para pessoas físicas e conta garantida para pessoas jurídicas são tipicamente situações em que os clientes estão presos (locked in) a suas instituições bancárias, pela dificuldade de transferir a instituições competidoras seu histórico cadastral e reputação” (Nakane, 2004, 10).

[42] Critérios estabelecidos na Resolução CMN no. 2.099/94 (anexos e alterações) e especificados por PINTO (2006, 63).

[43] SALOMÃO FILHO (1999, 125).

[44] PINTO (2006, 65).

[45] SALOMÃO FILHO (1999, 377).

[46] Também a OCDE aponta os riscos de se ter em funcionamento no país bancos “too big to fail”, ou seja, instituições que por serem muito grandes, o governo não deixaria que fossem à falência. Nesses casos, haveria um incentivo para que tais bancos corressem riscos que não assumiriam em outro contexto. (NAKANE, 2003).

[47] PINTO (2006, 68).

[48] BECK, DEMIRGÜÇ-KUNT e LEVINE (2000).

[49] BECK, DEMIRGÜÇ-KUNT e LEVINE (2000, 4).

[50] BECK, DEMIRGÜÇ-KUNT e LEVINE (2000, 23).

[51] Basicamente, conforme apresentado ao longo deste capítulo, existem dois grandes grupos teóricos sobre as conequências de se permitir um mercado bancário mais concentrado. De um lado, há quem afirme que a diminuição da competição bancária poderia contribuir para a estabilidade do sistema, uma vez que em tal ambiente a maximização de lucros dos bancos não precisaria ser pautada em operações de maior risco e a maior disponibilidade de crédito potencialmente atrairia maus pagadores. De outro lado, afirma-se que o incentivo à constituição de empresas too big to fail, favoreceria comportamentos arriscados por parte desses bancos, que pressuporiam ajuda governamental. (para mais, ver Competição e Concentração no Setor Bancário Brasileiro Atual: Estrutura e Evolução ao Longo do Tempo. III Prêmio de Monografia SEAE - 2008. Disponível em www.seae.fazenda.gov.br/conheca_seae/premio.../monografia-final.pdf. Consulta realizada em 8.12.2009.

[52] CORREA (2002, 280).

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