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Financiamento Público de Campanhas Eleitorais

Maria Aparecida Paoliello de Melo - Junqueira Sampaio Advogados

    Introdução

  Os governos e as instituições públicas em geral são continuadamente criticados pela opinião pública em decorrência da divulgação, promovida pelos veículos de comunicação, dos atos emanados de tais governos e instituições e praticados por seus
mandatários. Roberto Bueno (2001), em seu livro "Manual de ciência política", afirma que a imprensa tem uma inerente força transformadora e que o seu poder transmissor do conhecimento é fonte de revitalização da sociedade ou de petrificação dos valores
vigentes e do anseio por reformas. Acrescenta que, entretanto, os mass media não são responsáveis por mostrar soluções, mas têm o dever de manter suas pautas abertas tanto para o tradicional quanto para o novo, com o fim de provocar a reflexão sobre as
correntes de pensamento dominantes da sociedade e sobre as que podem ser apresentadas como alternativas,

  O desvio de dinheiro público e os atos de improbidade administrativa - temas recorrentes, abordados em discussões realizadas em vários setores da sociedade, e que integram, com muita freqüência, as pautas jornalísticas - são práticas vedadas na
Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988. Esta, ao estabelecer os princípios constitucionais que informam a Administração Pública, a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência leva a inferir que a desobediência a qualquer destes fere o estado democrático de direito. Vale ressaltar que o fato de outros princípios da Administração Pública, como razoabilidade, proporcionalidade, lealdade e honestidade, não terem sido arrolados como constitucionais não implica o entendimento de que, por essa razão, deixam de ser considerados, igualmente, diretrizes máximas a orientar os administradores públicos no seu agir.

  O caminho para inibir o desvirtuamento desses princípios pelos representantes do povo, coincidentemente com a explosão, na mídia, de denúncias de negócios escusos aponta para a Reforma Política, com ênfase no financiamento público de campanhas eleitorais. Caberia aos estudiosos, nesse contexto, pesquisar e elaborar rotas que possam contribuir para melhor compreensão dos institutos jurídicos de Direito Eleitoral e sirvam de alternativa para o aperfeiçoamento destes.

  Para pesquisar a fundo a origem das condutas pífias denunciadas pela mídia, no que se refere ao financiamento de campanhas eleitorais, seria preciso enveredar pelo terreno da filosofia. Importa acrescentar entretanto, que esses males não são exclusivos de países sem desenvolvimento, eles estão-se apresentando de forma
globalizada e têm afetado democracias, como a dos Estados Unidos da América do Norte, onde foram detectadas fontes externas de financiamento no governo Clinton; a da Inglaterra, em que o Primeiro Ministro, Tony Blair, na ocasião, se viu forçado a criar
uma comissão para reformar o sistema de financiamento eleitoral; a dos países asiáticos, que não são desconhecidas e, a da América do Sul, além dos conhecidos casos de Fernando Collor de Melo, no Brasil, e de Carlos Andrés Perez, na Venezuela, acrescente-se o ocorrido na Colômbia, em que atividades ilícitas, como o narcotráfico, tiveram papel relevante no financiamento de campanha presidencial, em passado recente.

  As modalidades de financiamento de campanhas eleitorais são três: o sistema de financiamento público, o sistema de financiamento privado e o sistema de financiamento misto, modalidade adotada no Brasil.

    Objetivo

  A matéria que será objeto de estudo deste trabalho, tem por objetivo pesquisas e analisar, na legislação eleitoral brasileira, as regras de financiamento de campanhas eleitorais, apresentar fatos históricos que influenciaram este regramento, traçar um breve paralelo sobre a matéria no direito eleitoral comparado e realizar apontamentos
  sobre democracia, partidos políticos, campanhas eleitorais, candidatos, coligações e eleitores.

  A finalidade deste estudo é investigar a possível adoção de financiamento exclusivamente público de campanhas eleitorais como meio de coibir a corrupção eleitoral. O estudo se baseia no pressuposto teórico de que este instituto do direito eleitoral traz conseqüências fundamentais na vida do cidadão, afetando diretamente toda uma sociedade.

    Metodologia

  O presente estudo se fundamenta na legislação eleitoral brasileira, na história de sua construção e nos conceitos doutrinários.

  É de cunho descritivo e interpretativo, onde os fatos são observados, registrados, analisados, classificados e interpretados, tendo por base dados bibliográficos de autores nacionais e estrangeiros e artigos retirados da INTERNET.

    Construção e custeio de candidatura a cargo político-eletivo

   Partidos políticos

  A Constituição da República, de 1988, nos arts. 1º, 14 e 17, institui o pluripartidarismo, o exercício da soberania popular pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos. Institui, também, a livre criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, com caráter nacional. Define que estes devem adquirir personalidade jurídica de direito provado[1] na forma da lei civil e que têm autonomia para estabelecer sua estrutura interna, organização e funcionamento.

  Estabelece, ainda, que os partidos devem, registrar seu estatuto do Tribunal Superior Eleitoral -TSE.

  Esta idéia tem uma ligação com a semântica da palavra partido. Partido associase a algo que é parte, parte de um todo, do que se infere que a sociedade, sendo o todo, se organiza em partidos, ou seja, se divide em partes, de acordo com sua ideologia, com o objetivo de conquistar e conservar o poder, por meios legais.

  A Constituição garante, ainda, ao partido político o direito aos recursos do Fundo Partidário e o acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei.

    Fundo Partidário

  O Fundo Partidário foi criado no regime militar pela Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965, mas foi constitucionalizado somente em 1988, no § 3º do art. 17. Código Civil - Lei nº 10.406/02, art. 44, § 3º, e parágrafo único do art. 2.031.

  O Fundo Partidário é o Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, previsto no art. 39 da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 - Lei Orgânica dos Partidos Políticos - LOPP -, que regulamenta os arts. 17 e 14, § 3º, inciso V da
Constituição da República de 1988.

  É formado por dotações orçamentárias anuais, da União; por doações de pessoas físicas e pessoas jurídicas, por depósito direto na conta bancária do partido político, de por recursos financeiros destinados por lei em caráter permanente ou eventual e por multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código
Eleitoral e de leis conexas, de acordo com o art. 39 da Lei nº 9.096/95.

  No texto dos arts. 33 e 34 da LOPP fica evidenciada a possibilidade de o Fundo Partidário, criado para manutenção do sistema partidário, poder destinar-se a campanhas eleitorais.

    A Lei das Eleições e o custeio de campanha

  O Código Eleitoral, de 1965, período em que o País estava sob o regime militar, continua vigente em que pese o tempo e a conseqüente evolução social e política.

  A legislação específica sobre eleições surgiu em 1997, com a edição da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que ficou conhecida como Lei das Eleições - LE.

  Esta Lei foi alterada pela Lei nº 11.300, de 10 de maio de 2006, que se tornou pública como a Minirreforma Eleitoral, elaborada em decorrência da insatisfação popular com o escândalo do "mensalão"[2]. A forma de arrecadação de doações e o controle de despesas e a prestação de contas de campanhas eleitorais estão previstos na Lei das  Eleições, alterada pela Minirreforma Eleitoral .A novidade que a Lei nº 11.300/06 trouxe  foi a inclusão do art.30-A na Lei nº 9.504/97, que faculta a qualquer candidato ou  partido político representar à Justiça Eleitoral relatando fatos e indicando provas e pedir  a abertura de investigação judicial para apurar condutas ilícitas relativas a arrecadação  e gastos de campanha A penalidade é a não diplomação do candidato,por  irregularidade na prestação de contas, o que o impede a diplomação, ou, caso ela já
tenha ocorrido,gera a cassação do diploma.

  Além da Lei das Eleições, a cada pleito são editadas instruções do Tribunal  Superior Eleitoral - TSE, sob o aspecto formal de Resolução que minudenciam forma  de arrecadação e despesas eleitorais para aquela eleição.

  Após a convenção partidária é realizado o requerimento de registro de  candidatura e, neste momento, devem ser declarados os valores máximos de gastos  financeiros de cada candidato para o cargo eletivo ao qual concorre. Em decorrência  das exigências legais são constituídos os comitês financeiros que têm por função  administrar os recursos que obrigatoriamente devem transitar pela conta bancária  especificamente aberta pelo candidato para esta finalidade, após receber da Receita  Federal o CNPJ destinado a conta de campanha eleitoral e, receber também, os  Recibos Eleitorais emitidos pelo partido político do candidato, que recebem numeração  em série nacional, posto que os partidos políticos têm caráter nacional.

  O comitê financeiro será administrado pelo candidato e por quem ele  formalmente indicar, e, que responderá solidariamente com o candidato por todos os  atos relacionados ao financiamento de campanha eleitoral.

  Consumados estes atos, podem ser feitas doações, arrecadações e
contribuições de pessoas físicas ou jurídicas para custeio da campanha eleitoral,  devendo ser obedecidas as restrições e limites impostos pela Lei das Eleições  consolidada e pela Resolução /TSE publicada sobre esta matéria para a eleição  daquele ano.

    Sistema atual de financiamento de campanhas

  Antes do processo de impeachment do Presidente Fernando Collor de Melo, por  denúncias referentes a irregularidades de despesas da campanha majoritária em 1989,  as despesas feitas em campanha eleitoral eram apenas de responsabilidade dos
partidos, tendo em vista que era vedado o custeio de campanhas eleitorais pelos  candidatos, nos termos do art. 241 do Código Eleitoral. Em 1997, com a publicação da  Lei nº 9.504, conhecida como Lei das Eleições, a forma de financiamento de  campanhas eleitorais foi alterada, permitindo-se doações para campanhas eleitorais,  feitas por pessoas físicas e jurídicas desde que observados os limites e as restrições.

  Assim, o sistema de financiamento de campanhas eleitorais passou a ser misto por se  permitir a utilização de recursos públicos por meio do Fundo Partidário (CF/88, art.17, §  3º, e LOPP, art. 44, III) e da gratuidade de horário para propaganda política e eleitoral
no rádio e na televisão e de doações privadas (Lei das Eleições, art. 23).

  O art. 79 da Lei das Eleições determina que o Fundo Partidário seja disciplinado  em lei específica. Contudo esta legislação ainda não integra o universo jurídico, apesar  da quantidade de projetos de lei sobre a matéria, apresentados no Congresso Nacional.

  Esta importante contribuição, em decorrência dessa lacuna, é suportada pelos cofres  públicos. É preciso salientar, igualmente, que além do Fundo Partidário, os horários  destinados a propaganda partidária e a propaganda eleitoral são gratuitos para os  partidos políticos e para os candidatos, mas as emissoras de rádio e TV têm direito a  compensação fiscal nos termos da Lei das Eleições (arts. 44 e 93), regulamentada pelo  Decreto nº 5.331, de 4 de janeiro de 2005.

  Vale lembrar que não há limite legal para gastos em campanhas eleitorais.  Segundo o art 17-A, acrescentado na Lei das Eleições pela Minirreforma Eleitoral, lei  deve fixar, até o dia 10 de junho do ano eleitoral, o limite dos gastos de campanha para  cada cargo em disputa, respeitadas as peculiaridades locais. Caso a lei não o faça,
caberá a cada partido político fixar tal limite e comunicá-lo à Justiça Eleitoral, que lhe  dará ampla divulgação.

  O art.17-A referido conflita, entretanto, com o art.16 da Constituição da  República, segundo o qual toda lei eleitoral deve ser aprovada, no máximo, um ano  antes do pleito. A intenção de se editar norma tão próxima do período eleitoral é um
chamariz aos casuísmos. Além disso, a livre estipulação dos valores pelos próprios  partidos políticos, caso seja necessária, ferirá a isonomia entre os candidatos ao  mesmo cargo eletivo, dado que poderá dar-se em condições e épocas diferentes.

  É importante reafirmar, por oportuno, que o Fundo Partidário pode ser utilizado  em campanhas eleitorais e que os partidos políticos podem receber doações ilimitadas,  diretamente na conta bancária de qualquer de seus diretórios, feitas por pessoas físicas  ou jurídicas de forma individualizada, a qualquer tempo.

    Candidatura gera despesas

  O calendário eleitoral, expedido por Resolução do Tribunal Superior Eleitoral  começa, exatamente, um ano antes do dia marcado para a realização das eleições.

  Este é o último dia para que os candidatos a cargos eletivos nas eleições que se  realizarão no ano seguinte tenham domicílio eleitoral na circunscrição na qual  pretendam concorrer, assim como, devem estar com a filiação deferida no âmbito
partidário. Estes atos são praticados pelo "pré-candidato", uma figura política criada  pela mídia para os que pretendem candidatar-se, que não podem, por motivo de ordem
legal, expressar sua intenção antes do período destinado a propaganda interpartidária,  quando em verdade o pré-candidato é aquele que foi indicado na convenção partidária  e, ainda, não obteve o deferimento do registro de candidatura.

  Na realidade, inseriu-se, no universo jurídico brasileiro, uma ficção cultural, pois  o candidato opta pelo partido político e pelo domicílio eleitoral um ano antes da  realização das eleições com a manifesta intenção de concorrer no próximo pleito. No  entanto, ele somente o fará, se as pesquisas realizadas entre março e maio do ano das
eleições, tiverem-no qualificado para ser escolhido na convenção que ocorre no mês de  junho.

  Assim, a construção de uma candidatura envolve gastos que podem começar,  portanto, muito antes da constituição do comitê financeiro de campanha. A escolha do  domicílio eleitoral, a filiação partidária, a divulgação das intenções de ser indicado
candidato, as pesquisas sobre intenção de voto, a realização das alianças para apoio  político, a elaboração deu m programa de governo para ser apresentado na convenção  são alguns fatos que podem gerar despesas relacionadas com as eleições, mas que
costumam ocorrer antes do período definido como período eleitoral, que é o entendido  como sendo o iniciado em seis meses antes das eleições. O entendimento do mestre  Joel Cândido (2004, p.444) é no sentido que o delimitador temporal para inicio do
micro-processo eleitoral é a data de seis meses antes do pleito, por ser a data de  maior prazo prevista para a desincompatibilização ou renúncia de titular de função ou  mandato eletivo que pretenda se candidatar. Os fatos ocorridos antes deste período  são considerados extemporâneos e com poucas possibilidades de influir no pleito em  razão do distanciamento temporal. Entretanto, se for feita uma pesquisa sobre as  providências iniciais para uma candidatura, seria salutar a observação e a análise dos  fatos, pois estes pressupostos são fundamentais para que as normas e o regramento  não fiquem distanciados da realidade.

    Aliados na campanha eleitoral

  Com o objetivo de vencer o pleito, o político há que se fazer as indagações  propostas pelo ex - Presidente Fernando Henrique CARDOSO (2006, p.157), em seu  livro Cartas a um Jovem Político:

"Dá para ganhar sozinho ou não dá? E mesmo que seja possível ganhar sozinho, será que dá para governar sozinho? Em geral, não dá  para uma coisa, nem outra. Então, você faz alianças".

  Na mesma linha de pensamento,  CARDOSO (2006) diz que existem alianças políticas e alianças de políticos, que são  duas coisas diferentes. As primeiras, segundo ele, são mais comuns nos países mais  avançados. No Brasil ainda é usual a segunda forma. O objetivo, entretanto, não é  discutir alianças ou arranjos eleitorais.

  Sob o ponto de vista jurídico, NEPOMUCENO  SILVA (2001, p.108) afirma que "coligação é a denominação dada às alianças eleitorais entre partidos buscando alcançar o maior número de postos na eleição proporcional ou  o melhor resultado em escrutínio majoritário". E CONEGLIAN (2002, p.108), no livro  Leis das Eleições Comentadas, complementa que "a coligação de partidos cria uma
pessoa jurídica formal, com duração finita no tempo, durante o processo eleitoral". Os partidos coligados, entretanto, para efeito de financiamento de campanha eleitoral,  arrecadam contribuições e recebem doações separadamente, portanto, devem prestar
contas de campanha, também, em separado. De acordo com o §1º do art. 18 da LE, em  se tratando de coligação, cada partido que a integra fixará o valor máximo de gastos a  serem feitos por cargo eletivo. É preciso observar-se que, inexistindo a lei prevista no
art. 17-A da LE, candidatos que disputarem o mesmo cargo pela mesma coligação, mas  em partidos diferentes, poderão ter possibilidades de gastos desiguais e, em caso de  eleições proporcionais, em que os candidatos disputam entre si as vagas a serem  obtidas pelo quociente partidário, ficaria flagrantemente caracterizada a falta de  isonomia. Se os partidos são aliados, coligados e perseguem um objetivo comum, mas  dispõem, como recursos, de valores diferentes, é mister indagar como vai ser fechada  esta contabilidade eleitoral, posto que não há previsão de prestação contábil-financeira  de alianças e coligações partidárias.

    Política e dinheiro

  Desde o tempo em que quem tinha direito a voto eram os homens (sexo  masculino) com propriedades, posses e rendimentos e que a votação se fazia. de forma  declarada, na igreja, após a missa, até os dias atuais em que se usa a urna eletrônica e  mesmo esta se encontra em fase de aprimoramento - há previsão de que, na próxima eleição (2008), seja feito o experimento, em três localidades, de identificação do eleitor  por impressão digital - pode-se dizer que, historicamente, a relação entre dinheiro e
política é complexa e controversa, tendo reflexos diretos na estabilidade e na qualidade  da democracia.

  Por esta razão, fazem-se necessárias a pesquisa e a reflexão sobre a forma de  financiamento de campanhas, com o fim de se analisar se a adoção do financiamento  exclusivamente público de campanhas contribui efetivamente para impedir a prática da  corrupção ou se existem outros meios não utilizados, ainda, que possam fazê-lo.

  O debate sobre financiamento público deve ser iniciado com o seguinte  questionamento: a sociedade brasileira é a favor ou contra o financiamento,  exclusivamente público, de campanhas eleitorais? Isto porque, como é sabido,  compõem os recursos para financiamento de campanhas, além de doações de pessoas
físicas e jurídicas, os recursos do Fundo Partidário e o acesso gratuito ao rádio e à  televisão para fins de propaganda, portanto, recursos públicos. No livro "Por dentro do  governo Lula", a cientista política, Lúcia HIPPÓLITO (2005) comenta sobre o valor que
caberia a cada eleitor (R$7,00) no financiamento público de campanhas eleitorais:

[...] utilizar dinheiro do contribuinte para financiar campanhas políticas foi  considerada uma bofetada na sociedade brasileira, já de língua de fora tendo  que arcar com a maior carga de tributos do mundo. [...] a sociedade odiou a  idéia na penúltima pesquisa, CNT/SENSUS, 72.6% dos entrevistados são  contra o financiamento público, enquanto, apenas 16.4% são a favor.  (HIPPÓLITO, 2005, p.267).

  Cumpre, portanto, esclarecer à sociedade brasileira que ela já contribui para o  financiamento de campanhas eleitorais.

"Aumentar a fiscalização e jogar mais luz sobre o financiamento de campanha  parecem ser soluções mais sensatas" (HIPPÓLITO, 2005, p.266), pode ser um caminho  a ser seguido, pois caixa dois ou despesas não contabilizadas em campanha é crime  eleitoral e, se o partido não tiver, nos termos da LOPP, art. 28, III, prestado as devidas  contas á Justiça Eleitoral, cabe ao Tribunal Superior Eleitoral - TSE - determinar o  cancelamento do registro civil do estatuto do partido condenado por este crime, após  trânsito em julgado. Isto pode explicar, porque personagens envolvidos no esquema
criminoso, denominado "mensalão", assumem o recebimento de dinheiro escuso, como  pessoas físicas, e não como dirigentes partidários.

  A questão do financiamento de campanhas eleitorais na América Latina  É salutar, sobretudo, ter-se uma rápida visão sobre como a matéria é tratada em  países da América Latina.

  Daniel ZOVATTO (2005), no texto "Financiamento dos partidos e campanhas  eleitorais na América Latina: uma analise comparada" afirma que o sistema de  financiamento latino se caracteriza pela existência de uma regulamentação abundante,  de baixos níveis de transparência, de órgãos de controle de despesas carentes de
estrutura administrativa suficiente, de sanções desatualizadas e ineficazes, bem como  de uma tendência ao não cumprimento em razão da impunidade, em que pese a  obrigação de prestar contas, exigida na maioria dos países. A inovação veio do Chile e
do Peru, que, a partir de 2003, adotaram o financiamento público direto, que combina  contribuições em dinheiro, bônus ou empréstimos. Entretanto permanece, ainda, na  maioria dos países, o sistema de financiamento misto. Os partidos políticos recebem
fundos públicos e privados para custeio de seu funcionamento, assim como para  financiar suas campanhas eleitorais, sofrendo as contribuições de natureza privada  restrições quanto a sua origem. Tais restrições incluem a proibição de contribuições de
governo, pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras, de fornecedores do estado e de  fontes anônimas.

  O sistema de financiamento em cada país, a partir do grau de democracia, leva  em conta a cultura, os valores sociais, as instituições político-eleitorais, não levando em  conta apenas questões normativas. Além disso, admitem a possibilidade de ocorrência  de uma reforma legal, caso a solução adotada não produza os efeitos desejados, que  foi o que ocorreu com o Chile e o Peru.

    Influência do sistema de financiamento na corrupção

  As campanhas eleitorais brasileiras são muito longas, e o elenco dos meios de  divulgação dos candidatos, a cada eleição, é aumentado pelos marqueteiros, que,  somados aos gastos com assessoria, produção de rádio e televisão, aluguel de carros,  jatinhos e aliado ao que mais propuser a criatividade do publicitário, podem levar o certame ao desequilíbrio. Ricos e pobres, em decorrência disso, concorrem de forma  desigual, em desacordo com o princípio constitucional da isonomia, segundo o qual  todos são iguais perante a lei e, portanto, dessa forma, devem participar da disputa por  cargos político-eletivos.

  Vale lembrar que a televisão transformou as campanhas eleitorais em  espetáculo, é a política-show, produzida pelos meios de comunicação, por profissionais de marketing. Nesse contexto, o militante, assim como, o filiado partidário passou a ter  importância menor no convencimento do eleitor.

  Na disputa eleitoral, a necessidade, cada vez maior, de dispêndio de recursos  pode levar ao abuso do poder econômico. Abuso (do latim abusu: ab+uso) remete ao  mau uso, excesso, uso errado, nocivo. Econômico é o que tem valor no mercado, no  comércio, em dinheiro. Assim, pode-se chegar ao conceito de abuso do poder
econômico como a ação em que o mau uso de recursos - empregados de forma  anormal, em benefício de determinado candidato e sem respeitar a vontade popular -  distorce o sentido de democracia igualitária e participativa que deve ser exercida com liberdade e justiça nas eleições.

  O abuso econômico está vinculado à origem das doações para financiamento de  campanhas eleitorais. José Jairo GOMES (2008), na sua obra Direito Eleitoral, analisa o  relacionamento entre o financiamento de campanhas e o possível comprometimento  dos candidatos com os doadores.

  Segundo GOMES (2008), o que se vê, ouve e lê é que financiadores privados de  campanhas eleitorais são, na verdade, investidores que apresentam a fatura ao seu  candidato eleito, e "a experiência tem mostrado que aí reside um dos focos (existem  outros!) relevantes da corrupção endêmica que assola o país" (GOMES, 2008, p.240).

  O financiamento público, como meio para erradicar a corrupção eleitoral é uma  alternativa que vem sendo discutida. No Ciclo de Debates "A participação da polícia  federal no processo eleitoral", promovido, em outubro de 2007, pela Escola Judiciária  Eleitoral de Minas Gerais do Tribunal Regional Eleitoral - TRE/MG, o ex-Presidente do  TSE, Carlos Velloso, estimou o custo de cada eleição em R$ 700.000.000,00  (setecentos milhões de reais).

  Entretanto, como, no Brasil, há eleições a cada dois anos
não é possível, afirmar-se que seja prioritário financiar campanhas eleitorais,  considerando os desníveis sociais, os escassos investimentos em saúde, o alto índice  de analfabetismo, a segurança pública precária e a deficiente manutenção de rodovias.
Por outro lado, não é possível atribuir-se ao sistema de financiamento eleitoral a  única responsabilidade pela corrupção, posto que esta grassa também em razão da  certeza da impunidade, que é a mais entusiástica aliada e apoiadora da corrupção,  afirma GOMES (2008).

  Ainda no referido Ciclo de Debates, uma das sugestões apresentadas pelo  ministro VELLOSO (2007) foi a de "endurecer a legislação no ponto relativamente  àqueles que praticam a corrupção em forma de doação". VELLOSO (2007) revela-se  impressionado com a prática de utilização do "caixa dois", contudo entende que essa  prática não será abandonada com a adoção do financiamento público, pelo fato de que  candidatos, "no calor da campanha", não podendo receber doações, continuarão a utilizar-se desse mecanismo. VELLOSO (2007) cita o exemplo mexicano, em que o  financiamento público convive com o "caixa dois". Uma das propostas alternativas,  apresentadas por VELLOSO (2007) seria a instituição de incentivos fiscais para os doadores, que ficariam estimulados a declarar quanto doaram, porque receberiam  incentivos fiscais na proporção das doações.
   No livro organizado por Alberto ROLLO (2007), Reforma Política, Paulo Adib CASSEB (2007) faz um interessante raciocínio sobre o financiamento público,  exclusivamente, por parte dos eleitores.

  Pondera que, se a natureza jurídica do partido  político é consolidada no art. 17, § 1º, da Constituição da República, de 1988, como pessoa jurídica de direito privado, "seria impensável admitir o financiamento público  exclusivo de entes privados" (CASSEB, 2007, p.65). O autor acrescenta, ainda, que, se o financiamento público é constituído por verbas destinadas aos entes políticos, obtidas
pelo Estado por meio dos tributos pagos pelos contribuintes e, se, em decorrência do  art. 5º, XX, dessa mesma Constituição, ninguém pode ser obrigado a associar-se - no que diz respeito a partido político, afiliar-se - é de se indagar como obrigar os indivíduos
a contribuir com partidos, com os quais eles não tenham afinidades políticas nem ideológicas, considerando-se que tais contribuições destinar-se-iam a todos os partidos? Adentrando pelo terreno das fontes de custeio de campanhas eleitorais, mais uma vez, CASSEB (2007) considera estranha a contribuição de pessoas jurídicas, em
razão de a natureza de apoiamento a determinado partido político ocorrer em virtude do alinhamento do filiado com o ideário de certo partido. Desse modo, "obviamente, apenas pessoa física possui convicções políticas e ideológicas e não pessoa jurídica, o
que evidencia a impropriedade do modelo de doações eleitorais por partes de empresas" (CASSEB, 2007, p. 68).

  A matéria é objeto de estudo e sugestões, também, no Congresso Nacional onde dois projetos de lei de iniciativa do Senado, baseados em ante-projetos elaborados por  uma comissão de juristas do TSE seguem tramitando no Senado Federal. Um deles é o  Projeto de Lei do Senado nº 389/2005 que" Altera dispositivos da Lei nº 4.737, de 15 de  julho de 1967 - Código Eleitoral - e dá outras providências" que em quatro artigos  apresenta uma mudança substancial na legislação penal eleitoral. O art. 1º altera o  Código Eleitoral, dando nova redação ao Título IV da Lei nº 4.737 de 15 de julho de 1967 ,composto pelos artigos 283 a 364 que tratam das disposições penais e  processuais penais eleitorais, os artigos 2º e 3º incluem dispositivos ao Decreto-Lei nº 201 de 27 de fevereiro de 1967 tipificando entre os crimes de responsabilidade de 22  prefeitos e vereadores determinadas condutas ilícitas visando objetivos eleitorais. E o  art. 4º revoga o inciso IV do art.31 da Lei Orgânica dos Partidos Políticos que veda aos  partidos receberem doações de entidade de classe ou sindical revoga os artigos 67 e 68 da Lei nº 9.100 de 29 de setembro de 1995 que trata de crimes eleitorais  relacionados a financiamento de campanhas; e revoga o § 5º da art. 39 e o art. 40 da  Lei das Eleições que possibilitam que condutas ilícitas por parte de candidatos sejam punidas com penas alternativas de prestação de serviços a comunidade. O segundo  projeto é o Projeto de Lei do Senado nº 391/2005 que "Altera os arts. 30 e 32 da Lei nº 9504, de 30 de setembro de 1997, e introduz regra para a compensação fiscal pela  cedência de horário gratuito para a propaganda eleitoral de plebiscitos e referendos" que estabelece rígidas normas para a prestação de contas de campanhas  eleitorais,dentre as quais devem ser destacados os dispositivos que obrigam aos  candidatos a conservarem a documentação concernente às contas de campanha nos quatro anos seguintes à eleição;podendo o processo de prestação de contas ser  reaberto a qualquer tempo por provocação do Ministério Público,partido político ou do  próprio candidato ,sendo que este não poderá solicitar a reabertura de suas contas rejeitadas para fins de retificação e, por fim o dispositivo que determina que a decisão  judicial que apreciar a prestação de contas de campanha somente fará coisa julgada ao  término do mandato candidato eleito..

  Os apoios a estes projetos integram a proposta de reforma política elaborada  pela OAB e apresentada ao Presidente da República em 2007.

    A proposta da OAB ressalta que propõe medidas mínimas:

  "O objetivo, aqui, não é criar pela lei partidos fortes e autênticos - o que seria  puramente artificial -, mas minorar, tanto quanto possível, a predominância do  caciquismo interno, da instrumentalização dos partidos pelo poder econômico  privado, da disputa negocial por posições de poder e do oportunismo
individualista".(Conselho Federal da OAB,2007)

  O Conselho Federal da OAB apresentou, também, uma proposta, segundo a  qual o sistema partidário deveria ser auto-sustentável, devendo manter-se,  exclusivamente, com as contribuições de seus filiados e os recursos do Fundo  Partidário. Isso representaria para os partidos políticos a proibição de receberem
doações.

  Quanto ao sistema eleitoral a sugestão da OAB propõe o impedimento ao  candidato de tomar posse se o montante de doações recebido ultrapassar o limite  máximo fixado pela Justiça Eleitoral. O modelo de financiamento de campanhas  eleitorais sugerido pela OAB é, basicamente, o sistema francês em que se propõe que  a Justiça Eleitoral fixe um limite máximo de despesas de campanha dos candidatos, em  cada eleição, bem como pague, a título de reembolso, uma quantia determinada,  variável conforme a eleição, a cada candidato cujo patrimônio e cuja renda tributável
não sejam superiores a determinado montante, desde que o candidato tenha recebido  na eleição, pelo menos, 5% (cinco por cento) da totalidade dos votos válidos no distrito.

  Assim, dentre as entidades de classe a Ordem dos Advogados do Brasil -OAB  que tem o dever constitucional de zelar pela cidadania aponta soluções e indica meios  para que as despesas com as campanhas eleitorais tenham maior fiscalização e  sanções mais rígidas e por conseqüência o processo eleitoral seja aprimorado .

    Conclusão

  A indignação do povo para com a conduta irresponsável de alguns de seus  representantes, no que se refere ao uso do dinheiro público, vem provocando a criação  de fóruns de debates em busca de sugestões que possam servir como rotas para  realinhamento de condutas pelos detentores de cargos político-eletivos. Nesse sentido,  cabe trazer, para análise, as conclusões que se seguem.

  O "buraco negro" do sistema de financiamento de campanhas eleitorais reside na  existência de restrições quanto ao valor de doações a serem feitas aos candidatos,  permanecendo, entretanto, os partidos políticos livres dessas restrições. A limitação do  valor de doações deveria estender-se aos partidos políticos, até mesmo, nos anos em  que não ocorrem eleições.

  A proibição legal de financiamento privado e sua substituição pelo financiamento exclusivamente público não impediria que o financiamento privado ocorresse, apenas, leva-lo-ia para a clandestinidade, que seria agravada por operações obscuras e
descontroladas, além do ônus com que o erário teria de arcar, em virtude da destinação de volumosa verba para o financiamento de campanhas eleitorais.

  A corrupção eleitoral ocorre mais em razão da certeza da impunidade do que devido ao referido modelo de sistema de financiamento de campanhas eleitorais. Uma acurada fiscalização sobre as receitas e as despesas de campanha eleitoral, a ação do
Ministério Público, o cruzamento de informações sobre os doadores com a Receita Federal, mediante autorização judicial solicitada com a antecedência apropriada são formas de combate ao financiamento ilegal.

    Considerações finais

  Quanto ao pressuposto da adoção do financiamento público de campanhas impedir a ocorrência de corrupção eleitoral, faz-se mister uma sucinta análise da aplicação da legislação eleitoral ao caso concreto.

  Segundo KELSEN (2000) toda norma jurídica que apresenta sanção eficaz para coibir um delito, uma conduta humana que represente um fato socialmente indesejável, produz efeito. No Direito Eleitoral o regramento para apenar a corrupção eleitoral, a captação ilícita de sufrágio e a vantagem pessoal oferecida ao eleitor em troca de voto está prevista no art. 299 do Código Eleitoral que oferece elementos valiosos para aferição da interferência econômica na vontade do eleitor, tipificando a conduta de " compra de voto" como crime eleitoral. Entretanto, o procedimento da apuração em detrimento do tempo processual, pode acarretar que a punição não atinja o mandato.

  Essa penalização insatisfatória provocou o surgimento, na sociedade organizada, de um sentimento cada vez mais forte contra a impunidade de políticos beneficiados por prática de condutas ilícitas, em detrimento da democracia, do pleno exercício do
direito ao voto.

  A reação contra a demora na tramitação dos processos judiciais eleitorais originou-se de um movimento popular liderado pela Confederação Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB - e por sindicatos de trabalhadores, que recolheu mais de um milhão
de assinaturas, transformando a proposição na primeira lei de iniciativa popular, no Brasil. Dessa forma, foi publicada a Lei nº 9.840/97,acrescentando o art. 41-A à Lei nº 9.504/97,que pune, com a cassação do registro, o candidato que incorrer em captação ilícita de sufrágio. Isso significa a retirada deste do pleito eleitoral em disputa.

  O caminho para a coibição da corrupção eleitoral é apontado por Kelsen (2000).

  A norma que tipifica uma conduta ilícita e determina uma sanção eficaz produz resultado.

  Isto posto, pode ser concluído que mecanismos jurídicos para combater a corrupção eleitoral podem ser criados e acionados por iniciativa popular; que entidades representativas atuam visando o aprimoramento da legislação eleitoral, que o financiamento exclusivamente público de campanhas eleitorais não impede a corrupção eleitoral; que é necessária a alteração nas normas de doações aos partidos políticos; que o Ministério Público e a Receita Federal são aliados poderosos no combate à
corrupção eleitoral.

  Apesar de não impedir a corrupção eleitoral, a adoção do financiamento publico de campanhas eleitorais , dentro de uma reforma política apoiada no princípio basilar do respeito à soberania popular com integral proteção aos direitos humanos é salutar,
desde que não seja sustentado por fontes que possam penalizar o povo nos direitos individuais e coletivos, constitucionalmente garantidos.

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