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O Itinerário Jurisprudencial do Instituto da Fidelidade Partidária

Thiago da Costa Cartaxo Melo
  Artigo retirado da minha monografia de conclusão de Curso – Infidelidade Partidária: Um retrocesso na democracia brasileira (Semestre 2007.2). Descrevo como se deu a regulamentação desse instituto através do Poder Judiciário.

 Síntese

A omissão do Poder Legislativo em alterar os dispositivos constitucionais no tocante à fidelidade partidária e a complacência da cúpula partidária em não punir os filiados infiéis tem fragilizado o sistema eleitoral brasileiro. Essa debilidade tem levado as Cortes supremas, TSE e STF, a atuarem como poder legiferante, contribuindo para uma aparente desarmonia entre os poderes da República.

A iminência de uma afronta ao checks and balances system renovou o ânimo dos parlamentares em se manifestarem pela aprovação de matérias pertinentes à fidelidade partidária que tramitavam nas Casas Legislativas. Contudo, foi no Judiciário, por meio do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), e posteriormente, no Supremo Tribunal Federal (STF), que esse tema saiu da inércia.

A seguir, detalhamos o posicionamento jurisprudencial: do TSE, quando acionado por meio das Consultas 1.398,1.407 e da concretização da Resolução n. 22.610/07; e do STF, por meio dos writs julgados em bloco - Mandados de Segurança 26.602, 26.603 e 26.604.

Tribunal Superior Eleitoral

O Tribunal Superior Eleitoral (TSE), instância jurídica máxima da Justiça Eleitoral brasileira, é formado por sete juízes, sendo: três juízes entre os Ministros do Supremo Tribunal Federal, dois juízes entre os Ministros do Superior Tribunal de Justiça, e dois juízes entre advogados de notável saber jurídico e idoneidade moral.

Compete ao TSE, entre as atribuições elencadas na Constituição Federal e no seu Regimento Interno, responder às consultas que lhe forem feitas pelos tribunais regionais, por autoridade pública ou por partido político registrado (por meio de diretório nacional ou delegado credenciado junto ao Tribunal).

Diante dessa atribuição, o TSE se posicionou acerca da fidelidade partidária, conservando os mandatos eletivos aos partidos políticos ou às coligações. Mais especificamente, após a Consulta 1.398 referente aos mandatos proporcionais feita pelos Democratas (DEM), na época, Partido da Frente Liberal (PFL), e, posteriormente, ampliando aos cargos majoritários com a Consulta 1.407, feita pelo deputado federal Nilson Mourão (PT-AC).

Por fim, chegou-se à Resolução n. 22.610/07 que, após o julgamento em bloco no Supremo Tribunal Federal dos mandados de segurança relativos à infidelidade partidária, fechou a questão regulamentando em treze artigos, o processo de perda de cargo eletivo, bem como da justificação quanto à desfiliação partidária.

Consulta n. 1.398 (Mandatos obtidos pelo sistema proporcional)

Trata-se de uma consulta feita, em 27 de março de 2007, pelo Partido da Frente Liberal (PFL), atual Democratas (DEM), que indagava: "Os partidos e coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra legenda?".

A consulta feita pelo PFL foi fundamentada considerando a condição constitucional de elegibilidade à filiação partidária. Dado que no art. 108 do Código Eleitoral (Lei n. 4.737/65) estabelece-se a eleição dos candidatos a cargos proporcionais como resultado do quociente eleitoral apurado entre os diversos partidos e coligações envolvidos no certame eleitoral e no cálculo das médias, que é decorrente do resultado dos votos válidos atribuídos aos partidos e coligações.

Por 6 (seis) votos a 1 (um), o Tribunal Superior Eleitoral julgou que os mandatos obtidos pelo sistema proporcional pertencem aos partidos ou às coligações, e não aos candidatos eleitos. Apenas o ministro Marcelo Ribeiro manifestou-se contrário ao entendimento firmado pelo relator, ministro Cesar Asfor Rocha, ponderando que, em sua convicção, não há previsão na Constituição, nem mesmo nas normas infraconstitucionais, sendo taxativa a Carta Política ao elencar os casos de perda de mandato em seu art. 55.

O relator, ministro Cesar Asfor Rocha, sustentou a procedência da indagação no posicionamento doutrinário atual, que estabelece a prevalência dos princípios constitucionais sobre as normas. Na sua visão, os partidos têm a condução ideológica e financeira, propagandística e estratégica, carregando consigo o maior ônus sem o qual o candidato não se elegeria. Vejamos parte do seu voto proferido na Consulta n. 1.398 do Tribunal Superior Eleitoral:

Não se há de permitir que seja o mandato eletivo compreendido como algo integrante do patrimônio privado de um indivíduo, de que possa ele dispor a qualquer título, seja oneroso ou seja gratuito, porque isso é a contrafação essencial da natureza do mandato, cuja justificativa é a função representativa de servir, ao invés de servir-se.

Um levantamento preliminar dos Deputados Federais, eleitos em outubro de 2006, mostra que nada menos de trinta e seis parlamentares abandonaram as siglas partidárias sob as quais se elegeram; desses trinta e seis, apenas dois não se filiaram a outros grêmios partidários e somente seis se filiaram a Partidos Políticos que integram as coligações partidárias que os elegeram. Por conseguinte, vinte e oito parlamentares, eleitos sob determinadas legendas, passaram-se para as hostes dos seus opositores, levando consigo, como se fossem coisas particulares, os mandatos obtidos no último prélio eleitoral.

Apenas para registro, observe-se que dos 513 deputados federais eleitos, apenas 31 (6,04%) alcançaram por si mesmos o quociente eleitoral.

Não tenho dificuldade em perceber que razões de ordem jurídica e, sobretudo, razões de ordem moral, inquinam a higidez dessa movimentação, a que a Justiça Eleitoral não pode dar abono, se instada a se manifestar a respeito da legitimidade de absorção do mandato eletivo por outra corrente partidária, que não recebeu sufrágios populares para o preenchimento daquela vaga.

Observou o relator, ainda, haver hipóteses em que a mudança partidária não venha importar a perda do mandato: nos casos da migração decorrer da alteração do ideário partidário ou for fruto de perseguição odiosa.

Assim, julgou-se afirmativa a indagação feita pelo PFL, representando esse posicionamento, segundo o presidente da Corte Eleitoral, ministro Marco Aurélio, uma "fidelidade à Constituição Federal".

Consulta n. 1.407 (Mandatos obtidos pelo sistema majoritário)

A Consulta n. 1.407 firmou o entendimento jurisprudencial, por unanimidade, que os mandatos eletivos obtidos pelo sistema majoritário de votação pertencem aos partidos políticos ou coligações.

O posicionamento do Tribunal Superior Eleitoral foi em resposta à consulta do deputado Nilson Mourão (PT-AC), em 16 de outubro de 2007, que indagava: "Os partidos e coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral majoritário, quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra legenda?".

O relator da Consulta, ministro Carlos Ayres Britto, sustentou seu voto na análise dos partidos políticos perante o ordenamento jurídico pátrio, mais especificamente, a Carta Política e a legislação eleitoral vigente. Rememorou a posição da doutrina constitucionalista moderna ao afirmar que o sistema representativo nos países ocidentais civilizados é, antes de tudo, partidário. Vejamos uma parcial de seu voto emitido durante a Consulta n. 1.407 do Tribunal Superior Eleitoral:

Dizendo as coisas por modo reverso, ninguém chega ao poder estatal de caráter eletivo-popular sem a formal participação de uma dada agremiação política. O que traduz a formação de um vínculo necessário entre os partidos políticos e o nosso regime representativo, a ponto de se poder afirmar que esse regime é antes de tudo partidário. Por isso que se fala, em todo o mundo ocidental civilizado, de democracia partidária, como ressai dos escritos de Norberto Bobbio e Maurice Duverger. Este último, por sinal, apropriadamente lembrado no magistral voto que exarou o ministro César Ásfor Rocha nos autos da referida consulta (a nº 1.398-DF). [...] Com efeito, a ambiência normativo-constitucional aqui retratada nos autoriza a inferir que:

I - se o regime representativo brasileiro decola da regra constitucional de que "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos (...)" (parágrafo único do art. 1º da Constituição), esse poder que tem no povo a sua única fonte é o de natureza, justamente, político-representativa; isto é, poder de se investir, após candidatura partidária vitoriosa, nos pontos de comando político de nosso País, mediante os n]quais se constitui e se exercita a democracia indireta ou representativa (por oposição à democracia direta ou participativa, enunciada pela parte final desse mesmo parágrafo único do art. 1º e também pelo artigo 14, caput, da Constituição);

II - se a soberania popular é o primeiro dos "fundamentos" da República federativa do Brasil (inciso I do art. 1º), e se tal soberania é a que se exerce "pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos" (parte introdutória do art. 14), nada disso é operacionalizado senão pela sobredita intermediação partidária. Vale dizer, o esquema ou arranjo político-partidário é via de obrigatório trânsito pelos exercentes da soberania popular para se chegar até os candidatos eleitos. Soberania popular, partidos políticos e candidatos eleitos a se atraírem magneticamente ou no curso de uma necessária relação "de implicação e polaridade", como dizia Miguel Reale para caracterizar as relações de complementaridade ou de mútua causalidade, Aqui, nos autos desta consulta, relação trina de causa e efeito.

Em um voto longo e detalhado, o ministro Carlos Ayres traduziu, assim como fez o ministro Cesar Asfor na Consulta 1.398, as bases principiológicas e as disciplinas normativas constitucionais que promovem os partidos políticos a instituições precípuas do processo eleitoral, sem a qual candidatos apartidários são desautorizados a participar. Para o ministro é impossível delegar aos mandatários um poder privado que se possa dispor da agremiação quando bem entender.

O resultado das consultas acima citadas firmou o entendimento do dever de lealdade do filiado para com o partido. Porém, necessitava-se ainda de esclarecimentos, posto que a questão da infidelidade partidária não se resume apenas a um contexto atual de migrações, mas um vício que se propaga por anos, desde a redemocratização de 1985. 

Nesse sentido, a infidelidade partidária no Brasil parece inerente ao jogo político de oposição e governo, mas que, a partir de agora,  pode ter novos rumos com a regulamentação do instituto da fidelidade partidária por meio da Resolução n. 22.610/07.

Resolução n. 22.610/07

A Resolução n. 22.610/07 disciplina, por meio de treze artigos, o entendimento firmado pelo Tribunal Superior Eleitoral após os julgamentos dos mandados de segurança no Supremo Tribunal Federal interpostos pelos partidos políticos da base oposicionista.

Referida Resolução, criada em 25 de outubro de 2007, tendo como relator o Ministro Cezar Peluso, fundamenta-se no art. 23, inciso XVIII do Código Eleitoral, que julga competente ao TSE, "tomar quaisquer outras providências que julgar convenientes à execução da legislação eleitoral" e nos mandados de segurança (26.602, 26.603 e 26.604) julgados no Supremo Tribunal Federal.

Tornou-se oportuna sua criação, posto que ambos os posicionamentos, seja do TSE ou do STF, geraram uma série de questionamentos dos parlamentares e dos partidos políticos. Sendo, assim, mais que necessário disciplinar o que seriam os atos de infidelidade partidária, no que o TSE chamou de "processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificação de desfiliação partidária".

O entendimento primordial da Resolução n. 22.610/07 foi no sentido de definir as datas e o procedimento para que o partido político ingresse na Justiça Eleitoral com o objetivo de reaver o mandato do parlamentar infiel. No caso, as datas fixadas foram as das decisões firmadas pelo TSE nas Consultas 1.398 e 1.407, ou seja, para os mandatos obtidos em eleições proporcionais, a partir de 27 de março de 2007, e, para os cargos proporcionais, a partir de 16 de outubro do mesmo ano.

O TSE estipulou, ainda, algumas hipóteses em que o político não sofrerá punição quando mudar de partido, são elas: incorporação ou fusão de partido, criação de novo partido, mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário e grave discriminação pessoal. No tocante à criação de novo partido, justificou o relator Ministro Cezar Peluso: "Se não discriminamos esta hipótese, impomos uma barreira à boa ideia de reformulação do sistema partidário".

Além do partido político, poderão ingressar na Justiça Eleitoral para reaver os mandatos dos parlamentares infiéis, os suplentes e o Ministério Público Eleitoral, sendo o Tribunal competente para julgamento conforme o mandato: mandatos federais, competência do TSE; e mandatos regionais, competência do Tribunal Regional Eleitoral do respectivo estado.

Os parlamentares chamados a devolver os cargos junto à Justiça Eleitoral passarão por um processo em que pesa o devido processo legal e a ampla defesa conforme preceitua a Carta Magna de 1988. Dessa forma, estabelecem os arts. 5º, 6º e 7º da Resolução n. 22.610/07 do Tribunal Superior Eleitoral:

Art. 5º Na resposta, o requerido juntará prova documental, podendo arrolar testemunhas, até o máximo de 3 (três), e requerer, justificadamente, outras provas, inclusive requisição de documentos em poder de terceiros ou de repartições públicas.

Art. 6º Decorrido o prazo de resposta, o tribunal ouvirá, em 48 (quarenta e oito) horas, o representante do Ministério Público, quando não seja requerente, e, em seguida, julgará o pedido, em não havendo necessidade de dilação probatória.

Art. 7º Havendo necessidade de provas, deferi-las-á o Relator, designando o 5º (quinto) dia útil subseqüente para, em única assentada, tomar depoimentos pessoais e inquirir testemunhas, as quais serão trazidas pela parte que as arrolou.

§ único - Declarando encerrada a instrução, o Relator intimará as partes e o representante do Ministério Público, para apresentarem, no prazo comum de 48 (quarenta e oito) horas, alegações finais por escrito.

Importante salientar que o político que se desfiliou por justa causa, ou seja, nas hipóteses elencadas na Resolução, poderá pedir uma declaração de justa causa junto à Justiça Eleitoral para assegurar a posse do mandato.

Portanto, trata-se de um procedimento próprio convencionado entre os ministros do Tribunal Superior Eleitoral, que prima pelo respeito às garantias e princípios constitucionais como o devido processo legal e a ampla defesa.  Há também que ressaltar a sustentação na celeridade do julgamento: a Resolução  proíbe que o julgamento ultrapasse sessenta dias, posto que os mandatos políticos possuem um lapso temporal curto comparado aos demorados processos da Justiça comum, e o prejudicial ônus que arcaria o sistema representativo brasileiro.

Supremo Tribunal Federal

O posicionamento do Tribunal Superior Eleitoral na Consulta 1.398 levou os partidos PPS, PSDB e DEM, a pedirem de volta, ao presidente da Câmara dos Deputados, o deputado federal Arlindo Chinaglia (PT-SP), os mandatos dos seus parlamentares infiéis que migraram para outras agremiações. Porém, não foram atendidos pelo presidente da Câmara.

Segundo Arlindo Chinaglia, a Consulta 1.398 não faz coisa julgada, contendo tão somente o entendimento da Corte sobre a questão. Sustentou o presidente da Câmara, que tanto o Regimento da Câmara dos Deputados como a Constituição Federal não estipulam casos de infidelidade partidária.

Não satisfeitos com o indeferimento dos pedidos, os partidos políticos oposicionistas ingressaram no Supremo Tribunal Federal - conforme a Carta Magna 1988, o STF tem competência para processar e julgar, originariamente, os mandados de segurança contra atos da Mesa da Câmara dos Deputados.

Assim, os partidos PPS, PSDB e DEM impetraram os mandados de segurança com a finalidade de reconquistar os mandatos perdidos para as hostes partidárias e, por consequência, fazer valer-se do entendimento da máxima Corte Eleitoral sobre a fidelidade partidária para os mandatos em eleições proporcionais.

Mandados de Segurança 26.602, 26.603 e 26.604

Trata-se dos mandados de segurança 26.602, 26.603 e 26.604, impetrados, respectivamente, pelo Partido Popular Socialista (PPS), pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e pelo Democratas (DEM), com o intuito de declarar a vacância dos mandatos de 23 (vinte e três) deputados federais que migraram para outras legendas.

O julgamento, feito em bloco, teve como relatores o ministro Eros Grau (MS 26.602), o ministro Celso de Mello (MS 26.603) e a ministra Cármen Lúcia (MS 26.604). A Procuradoria-Geral da República se posicionou nos três mandados, por meio do procurador-geral Antônio Fernando Souza, a favor do indeferimento dos pedidos, Porém, caso a Corte Suprema concedesse a ordem, sugeriu-se que a decisão só passasse a valer na próxima legislatura.

Importante salientar que os parlamentares "infiéis" e os cinco partidos  que os acolheram (PR, PMDB, PSB, PTB e PSC) foram chamados para integrar a lide como litisconsortes passivos, e só depois das respectivas sustentações orais é que os ministros-relatores proferiram seus votos.

Após dois dias de julgamento, 3 e 4 de outubro de 2007, o STF, por 8 (oito) votos a (três), se posicionou a favor da fidelidade partidária, fixando o dia 27 de março do mesmo ano, dia do posicionamento do TSE sobre os mandados obtidos pelo sistema proporcional de votação, como a data a partir da qual os parlamentares "infiéis" poderão sofrer a perda do mandato parlamentar.

Mais especificamente, o STF indeferiu os mandados de segurança 26.602 e 26.603, posto que os parlamentares "infiéis" mudaram para outras agremiações políticas antes da Consulta n. 1.398, ou seja, antes do posicionamento do TSE, e deferiu, parcialmente, o mandado de segurança 26.604 - a deputada federal baiana Jusmari Oliveira, atualmente no Partido da República (PR), migrou de partido depois da Consulta.

Apenas três ministros votaram contra a fidelidade partidária: Eros Grau (relator do mandado de segurança do PPS), Ricardo Lewandowsky e Joaquim Barbosa. Vejamos parte do importante voto proferido pelo relator, o ministro Celso de Mello, no mandado de segurança n. 26.603 impetrado pelo PSDB:

A normação constitucional dos partidos políticos, desse modo, tem por objetivo regular e disciplinar, em seus aspectos gerais, não só o processo de institucionalização desses corpos intermediários, como também assegurar o acesso dos cidadãos ao exercício do poder estatal, na medida em que pertence às agremiações partidárias - e somente a estas - o monopólio das candidaturas aos cargos eletivos.

As agremiações partidárias, como corpos intermediários que são, posicionando-se entre a sociedade civil e a sociedade política, atuam como canais institucionalizados de expressão dos anseios políticos e das reivindicações sociais dos diversos estratos e correntes de pensamento que se manifestam no seio da comunhão nacional. [...]

Para tanto, considero a data em que o TSE apreciou a Consulta nº 1.398/DF (27/03/2007) e, nela, respondeu, em tese, à indagação que lhe foi submetida.

É que, a partir desse momento (27/03/2007), tornou-se veemente a possibilidade de revisão jurisprudencial, notadamente porque intervieram, com votos concorrentes, naquele procedimento de consulta eleitoral, três (3) eminentíssimos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

A aplicação, ao caso, dos padrões já consagrados por esta Corte Suprema, de respeito ao postulado da segurança jurídica, tratando-se de situação em que advém ruptura de paradigma, leva-me a confrontar as datas de desligamento e de nova filiação partidária dos Deputados Federais que figuram, neste processo mandamental, como litisconsortes passivos necessários com a data em que o TSE respondeu à primeira Consulta (27/03/2007).

E, ao fazê-lo, verifico que todos, sem exceção, desligaram-se do partido de origem, pelo qual se elegeram (PSDB), e migraram para outras agremiações partidárias, em datas anteriores à apreciação, pelo TSE, da Consulta nº 1.398/DF, ocorrida em 27/03/2007. (grifo nosso)

O voto do ministro Celso de Mello foi o condutor dos votos a favor. Em sua explanação, Celso de Mello, bem como os demais ministros apoiadores de sua decisão, fundamentou seu voto no princípio democrático e no exercício legítimo do poder, por meio dos quais os atos de infidelidade partidária gerariam um desequilíbrio de forças no Parlamento e uma frontal transgressão do sistema eleitoral proporcional. Sendo assim, a fidelidade partidária estaria implícita no princípio democrático e no sistema representativo brasileiro.

Ressalta-se que os ministros da Suprema Corte, se posicionaram para garantir a ampla defesa dos parlamentares por meio de um processo que lhes efetivassem os procedimentos e situações de desvinculação partidária, o que gerou a citada Resolução n. 22.610/07 no Tribunal Superior Eleitoral.

Chegando ao fim o julgamento, a presidente do Supremo Tribunal Federal, a ministra Ellen Grace, determinou que o presidente da Câmara dos Deputados, Arlindo Chinaglia (PT-SP), fizesse a remessa ao Tribunal Superior Eleitoral para que este se torne o Tribunal de defesa dos parlamentares.

    Referências

  ARAS, Augusto. Fidelidade partidária: a perda do mandato parlamentar. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.

  BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2006.

________. Tribunal Superior Eleitoral. Resolução n. 22.610/07. Disponível em: Acesso em: 10 nov. 2007.

________. Tribunal Superior Eleitoral. Consulta n. 1.398. Disponível em: <http://www.tse.gov.br/sadJudSjur/index_jur.html> Acesso em: 10 nov. 2007.

________. Tribunal Superior Eleitoral. Consulta n. 1.407. Disponível em: <http://www.tse.gov.br/sadJudSjur/index_jur.html> Acesso em: 10 nov. 2007.

  TRIBUNAL Superior Eleitoral. Jurisprudência. Disponível em: <www.tse.org.br>. Acesso em: 10 nov. 2007.

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