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Orçamento público – Elaboração do projeto orçamentário anual da universidade federal de Roraima

Manoel Alces Bezerra Júnior

Resumo

   Este trabalho foca o orçamento público, e apresenta as etapas para elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA, que é realizada sob a responsabilidade da Secretaria de Orçamento Federal – SOF do Ministério do Planejamento. Além disso, esse trabalho também apresenta as etapas de elaboração da proposta orçamentária anual da Universidade Federal de Roraima. Após várias pesquisas bibliográficas e entrevistas, esse trabalho detalha as etapas adotadas pelo Governo Federal para elaboração do PLOA e adotadas pela UFRR para elaboração da sua proposta orçamentária anual. Conhecer essas etapas é importante para cidadão entender como é construindo o Orçamento Público do País, e no caso da UFRR, é importante tanto para a questão da transparência como para a comunidade entender e participar desse processo interno. 

 Palavras-chave: Orçamento Público, Transparência Pública, Lei Orçamentária Anual


1. Introdução

  Não há dúvidas quanto a importância do Orçamento Público para os Municípios, Estados e para a União, a Administração Pública Brasileira, juntamente com Orçamento Público evoluindo muito nos últimos anos, principalmente com o advento da Constituição Federal de 1998 e recentemente com a Lei de Responsabilidade Fiscal que tem como foco principal melhorar a administração das contas públicas no Brasil. Com ela todos os governantes passaram a ter compromissos com orçamento público, e o cumprimento metas fiscais, que devem ser apresentadas, e aprovadas pelo respectivo Poder Legislativo. A Lei Orçamentária fixa limites para despesas com pessoal, para dívida pública e ainda determina que sejam criadas metas para controlar receitas e despesas, o que caracteriza uma preocupação do legislador em manter o equilíbrio das contas públicas. 

  Porém, pouco se sabe como é elaborado o orçamento público, seja nos Municípios, nos Estados ou na União, e muito menos no âmbito de cada Instituição Pública, o que acaba privando o cidadão comum de poder participar do processo de construção do orçamento público no País

  Partindo dessa situação, surgiu a seguinte problemática: quais as etapas de construção do orçamento público no âmbito da União? e mais: quais as etapas para elaboração da proposta orçamentária anual da Universidade Federal de Roraima? O objetivo Geral desta pesquisa é apresentar as etapas para elaboração da PLOA no âmbito da União, e apresentar as etapas para elaboração da proposta orçamentária anual da UFRR, e o objetivo específico é detalhar e conceituar essas fases necessárias para elaboração da proposta orçamentária anual da União e da UFRR para que a sociedade possa entender esse processo e querendo, poder participar dessa construção. Em relação metodologia trata-se de uma pesquisa bibliográfica, bem como de entrevista nos setores responsáveis pelo orçamento no âmbito da Universidade Federal de Roraima.

  A justificativa deste trabalho consiste na falta de conhecimento encontrada por parte do cidadão referente ao orçamento público, principalmente referente as fases de construção do orçamento, onde o cidadão poderia participar efetivamente da sua construção.

  Este trabalho está estruturado em oito tópicos. A pesquisa inicia-se com uma breve abordagem sobre orçamento público, o segundo tópico conceitua orçamento público, o terceiro traz uma abordagem sobre o ciclo orçamento, o quarto trata da elaboração do projeto de lei orçamentária anual, o quinto apresenta a elaboração da proposta orçamentária anual da UFRR, o sexto trata da metodologia aplicada, o sétimo apresenta a análise dos resultados e o oitavo apresenta as considerações finais.


2. Orçamento Público

   Atualmente o orçamento público representa a principal ferramenta de gestão governamental, pois retrata o plano de governo que contempla todas as despesas e a previsão de receitas, constituído de programas, ações e metas regionalizadas. A sua elaboração baseia-se na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual, é uma lei de caráter autorizativo e possui vigência anual que coincide com o ano civil.

   Segundo Horvath (1999, p. 69) classicamente, o orçamento é uma peça que contém a previsão das receitas e a autorização das despesas, sem preocupação com planos governamentais e com interesses efetivos da população.

    Para Silva (1996, p. 37) “orçamento é um plano de trabalho governamental expresso em termos monetários, que evidencia a política econômico-financeira do Governo e em cuja elaboração foram observados os princípios da unidade, universalidade, anualidade, especificação e outros que estudaremos adiante”.

3. Ciclo Orçamentário

  O ciclo orçamentário, de acordo com o artigo 165 da Constituição Federal, compreende: a lei que estabelece o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, e a Lei Orçamentária Anual.


3.1 O Plano Plurianual

   O Plano Plurianual segundo Kohama (2010) é um Plano de médio prazo, através do qual procura-se ordenar as ações do governo para o atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos. É instituído por lei, estabelecendo, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas referentes programas de duração continuada.

  O Plano Plurianual é publicado a cada quatro anos como uma lei ordinária e, de acordo com o § 1º do art. 165 da Constituição, “estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

  A elaboração do projeto de lei do PPA é coordenada pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SPI/MPO), o qual deve ser enviado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e possui validade para um período de quatro exercícios financeiros. A execução do PPA, tem início, portanto, somente no segundo ano do mandato presidencial e é encerrada no primeiro ano do mandato seguinte.


3.2 A Lei de Diretrizes Orçamentárias

  A Lei de Diretrizes Orçamentárias é uma lei de iniciativa do poder executivo possui a finalidade de orientar a elaboração dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das empresas estatais.

  A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é também uma lei ordinária, mas válida apenas para um exercício. De acordo com o § 2º do artigo 165 da Constituição, a LDO “compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.

  A LDO antecipa e orienta, assim, a direção e o sentido dos gastos públicos e os parâmetros que devem nortear a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício subseqüente. Os programas e as ações, cujas prioridades e metas são definidas pela LDO para constar do projeto de lei orçamentária de cada exercício, são apresentados em um texto anexo ao texto legal, constituindo-se em um detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA, as quais são selecionadas para o exercício em questão.

O poder executivo possui prazo até o dia 15 de abril de cada ano para encaminhamento da LDO ao Congresso Nacional, onde deve ser aprovada até 30 de junho, sob pena de não se interromper o primeiro período da sessão legislativa.


3.3 A Lei Orçamentária Anual


  A Lei Orçamentária Anual, portanto, compreende programação das ações serem executadas visando concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual, segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.

  A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei ordinária, cuja validade abrange somente o exercício fiscal a que se refere. De acordo com o § 5.º do artigo 165 do texto constitucional, a LOA deve integrar o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas estatais.

  Os orçamentos fiscal e da seguridade social englobam toda a programação de gastos da administração pública, direta e indireta; já o orçamento de investimentos das empresas estatais abrange a previsão de investimentos das entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

  O projeto de lei orçamentária é coordenado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (SOF/MPO), que prepara a minuta da mensagem presidencial e encaminha, até o dia 31 de agosto de cada exercício, a proposta ao Congresso Nacional, a qual deve ser devolvida para sanção até o encerramento da sessão legislativa.


4. Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual

   No Brasil, o processo de elaboração do PLOA envolve os seguintes agentes: Secretaria de Orçamento Federal - SOF, Órgãos Setoriais de Planejamento e Orçamento – Setoriais, Unidades Orçamentárias – Unidades / UO’s.

   A SOF é responsável pela coordenação do processo, pelo levantamento da necessidade de financiamento do governo central, pela consolidação geral, pela revisão, pela alocação de fontes de recursos e pela preparação e encaminhamento do Projeto de Lei-PL.

   Os Órgãos Setoriais são responsáveis pela coordenação interna ao órgão, pela distribuição interna de limites, pela consolidação setorial, por encaminhar pressões por aumento de limites, pela revisão e pelo encaminhamento da proposta final à SOF.

   As Unidades Orçamentárias são responsáveis pela avaliação de efetividade, eficiência e eficácia dos programas e ações do órgão, pela análise da programação, pela qualificação da proposta, pela quantificação da proposta e pelo encaminhamento da proposta ao setorial.


4.1 Fases de Elaboração do Orçamento

   A Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento é o setor responsável pela elaboração do PLOA da União. São várias as fases que a SOF percorre para chegar ao Projeto de Lei Orçamentária Anual da União, dentre elas podemos destacar: Definição de Macro-Diretrizes (LDO, metas fiscais, apuração da NFSP, etc.), Planejamento do Processo de Elaboração, Revisão da Estrutura Programática, prioridades e metas (PPA), Estimativa da Receita para T+1, Fixação de Limites de Despesa para T+1, Processo Decisório, Divulgação dos Limites da Despesa aos Setoriais, Detalhamento da Proposta Setorial, Análise e Ajustes da Proposta Setorial, Processo Decisório, Compatibilização e Consolidação, e Formalização do PLOA.

  É considerado ainda no processo de elaboração do PLOA, o aspecto qualitativo (normas, princípios e físico: PPA e metas e prioridades da LDO) e o aspecto quantitativo (financeiro: alocação de recursos, critério macrofiscal).

A SOF utiliza o roteiro abaixo para a elaboração do PLOA:
. Determinação dos limites de despesa
. Meta Fiscal
. Previsão de Receita
. Cálculo da NFGC
. Valores para despesas obrigatórias
. Alocação inicial de fontes
. Elaboração das propostas setoriais
. Análise das propostas setoriais
. Alocação final de fontes
. Consolidação da proposta orçamentária
. Discussão e aprovação (Legislativo)
. Execução orçamentária e financeira


5. Elaboração da Proposta Orçamentária Anual da UFRR     


  Dentro do processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual da União, a Universidade Federal de Roraima - UFRR é classificada pela Secretaria de Orçamento Federal – SOF como uma Unidade Orçamentária – UO. Já vimos no item 4 que as Unidades Orçamentárias são responsáveis pela avaliação de efetividade, eficiência e eficácia dos programas e ações do órgão, pela análise da programação, pela qualificação da proposta, pela quantificação da proposta e pelo encaminhamento da proposta ao setorial. O Ministério da Educação é o setorial da UFRR, para onde a mesma deve encaminhar a sua proposta orçamentária.


5.1 Etapas da Elaboração da Proposta Orçamentária Anual da UFRR

  Regimentalmente a Pró-Reitoria de Administração e Desenvolvimento Social – PRADS é o setor responsável pela elaboração da proposta orçamentária da UFRR. A partir do mês de maio a PRADS inicia o processo de elaboração da proposta orçamentária da UFRR, e segue as seguintes etapas: seleção dos programas de governo disponibilizados pelo MEC, seleção das ações de governo disponibilizadas pelo MEC, definição das despesas fixas de funcionamento, definição das despesas variáveis de manutenção e funcionamento, definição das despesas com investimentos, distribuição do limite orçamentário disponibilizado pelo MEC nas ações e programas selecionados garantindo as despesas fixas e obrigatórias e as de investimentos baseado no Plano de Desenvolvimento Institucional – PDI, discussão e aprovação da proposta junto a Administração Central, lançamento da proposta no SIMEC (Sistema Integrado do Ministério da Educação).


5.1.1 Programas e Ações Orçamentárias utilizadas pela UFRR

 Com base no cardápio de programas e ações orçamentárias disponibilizado pelo Ministério da Educação, e considerando a missão institucional da UFRR, são definidos os programas e ações que serão utilizados no exercício, que em média, são selecionados por ano quatro programas e dezessete ações.

Os programas utilizados são:

· Previdência de inativos e Pensionistas da União (0089);

· Educação Básica (2030);

· Educação Superior (2032);

· Programa de Gestão e Manutenção do Ministério da Educação (2109).

As ações utilizadas são:

· Pagamento de Aposentadorias e Pensões – Servidores civis (0089.0181);

· Funcionamento das Instituições Federais de Educação Básica (2030.20RI);

· Apoio à Capacitação inicial e Continuada de Professores, Profissionais, Funcionários e Gestores para a Educação Básica (2030.20RJ);

· Fomento às Ações de Ensino, Pesquisa e Extensão (2032.20GK);

· Funcionamento das universidades Federais (2032.20RK);

· Assistência ao Estudante de Ensino Superior (2032.4002);

· Universidade Aberta e a Distância (2032.6328);

· Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (2032.8282);

· Pagamento de Pessoal Ativo da União (2109.00H1);

· Contribuição à Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior – ANDIFES (2109.00IE);

· Contribuição da União para o Custeio do Regime de Previdência dos Servidores Públicos Federal (2109.09HB);

· Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes (2109.2004);

· Assistência Pré-Escolar aos Dependentes dos Servidores e Empregados (2109.2010);

· Auxílio-Transporte aos Servidores e Empregados (2109.2011);

· Auxílio-Alimentação aos Servidores e Empregados (2109.2012);

· Assistência Médica aos Servidores e Empregados – Exames Periódicos (2109.20CW);

· Capacitação de Servidores Públicos Federais em Processo de Qualificação e Requalificação (2109.4572).


5.1.2 Despesas Fixas

  São definidas como despesas fixas no âmbito da UFRR, aquelas que têm caráter contínuo e que são essenciais para o funcionamento da Instituição, como: pessoal, energia, telefonia, água, correios, publicações no DOU, limpeza, vigilância, manutenção de veículos e equipamentos, combustíveis, manutenção de rede, terceirizações e outras semelhantes.

  A PRADS identifica as despesas fixas, agrupa por rubrica e aloca nas ações e programas.


5.1.3 Despesas Variável

  As despesas variáveis são aquelas eventuais e esporádicas, porém necessárias para o pleno funcionamento da Universidade, como: serviços de hospedagens, reformas, consertos e reparos, aquisição de material de consumo, serviços de terceiros - pessoa física e jurídica, dentre outras.

  Como não é possível prevê todas essas despesas variáveis, a PRADS estima essas despesas dentro de seus grupos.


5.1.4 Despesas com Investimentos

  As despesas com investimentos são mais fáceis de alocar em virtude do Plano de Desenvolvimento Institucional – PDI, pois as mesmas já devem estar previstas no PDI para implementação. As despesas com investimentos são aquelas destinadas a obras e instalações e aquisição de material permanente, tais como: equipamentos, mobiliários, veículos, máquinas, etc.


5.1.4 Distribuição do Limite Orçamentário

  Após a identificação das despesas fixas, variáveis e de investimento, a PRADS elabora planilha de distribuição do limite orçamentário disponibilizado pelo Ministério da Educação, dentre os grupos de despesas e as ações e programas selecionados. È importante destacar que o limite orçamentário é repassado pelo MEC para UFRR na última semana do mês de julho, e a UFRR tem que elaborar sua proposta orçamentária anual e enviar para o MEC até o final do mês de julho.

  Esse limite orçamentário repassado pelo MEC é resultado da aplicação de uma matriz orçamentária definida pela Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior - ANDIFES em conjunto com a Secretaria de Ensino Superior – SESU/MEC

  Para cada ação selecionada pela UFRR é alocado recursos para atender as despesas necessárias para o atingimento das suas metas, considerando as áreas de atuação da Universidade.


5.1.5 Análise, Aprovação e Lançamento da Proposta Orçamentária

  Após a elaboração da proposta orçamentária anual da UFRR, a Pró-Reitoria de Administração e Desenvolvimento Social submete a mesma à análise da Administração Central (Reitor, Vice-Reitor, Pró-Reitores e Jurídico). A Administração Central se reúne e discute a proposta apresentada, podendo sugerir alterações/ajustes, inclusões de novas despesas e/ou cortes, e após as discussões a proposta é aprovada.

 Após a aprovação da proposta orçamentária anual pela Administração Central da UFRR, a PRADS faz as correções e/ou ajustes aprovados e lança a mesma no Sistema SIMEC, onde será consolidada a proposta orçamentária anual do Ministério da Educação para submeter à Secretaria de Orçamento Federal – SOF. E assim se encerra o processo de elaboração da proposta orçamentária anual da UFRR.


6. Metodologia

  A metodologia utilizada para desenvolvimento desse trabalho foi o de pesquisa bibliográfica e de entrevistas nos setores responsáveis pela elaboração da proposta orçamentária da Universidade Federal de Roraima. Foram consultadas legislações sobre orçamento público, livros de administração, direito administrativo, orçamento e contabilidade pública.

  Segundo Vergara (2007 p. 48), “pesquisa bibliográfica é o estudo sistematizado desenvolvido com base em material publicado em livros, revistas, jornais, redes eletrônicas, isto é, material acessível ao público em geral”.


7. Análise

  O foco desse trabalho foi analisar as etapas para elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA, bem como as etapas para elaboração da proposta orçamentária anual da Universidade Federal de Roraima, e para isso o trabalho fundamentou-se em pesquisas bibliográficas em livros especializados na temática de orçamento público, apresentando conceitos importantes sobre orçamento público, e também em entrevistas nos setores responsáveis pelo orçamento na UFRR, para que se pudesse entender como acontece o processo de elaboração da proposta orçamentária anual da Universidade. Conhecer esses processos é importante tanto para a questão da transparência pública, como também para a participação do cidadão nesse processo de construção do orçamento público.


8. Considerações Finais

O orçamento público é peça fundamental para o desenvolvimento do País e para o desenvolvimento de políticas públicas para as diversas regiões do Brasil e o povo brasileiro. É necessário que o povo entenda o que é orçamento público e que participe da sua elaboração. Para isso é necessário que se conheça o processo de construção do projeto orçamentário no País. Esse trabalho buscou transparecer esse processo, tanto no âmbito nacional, quanto no âmbito da Universidade federal de Roraima.


Referências

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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Revista dos Tribunais, São Paulo, 1984.

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SLOMSKI, Valmor. Manual de Contabilidade Pública. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003.

VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e Relatórios de Pesquisa em Administração. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

[1] Autor é Pós-Graduando em Contabilidade Pública e Responsabilidade Fiscal na Faculdade Internacional de Curitiba/FACINTER. Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Roraima. Contador, Servidor Público Federal – Universidade Federal de Roraima.

[2] Jonas Krause, Matemático (Universidade Federal do Paraná), Especialista em Gestão de TI (IBPEX), Mestrando em Biomedicina (UTFPR), orientador de TCC do Grupo Uninter.

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