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Ouvidorias Públicas Municipais, História das Ouvidorias e os Artigos 31 e 37, caput, da Constituição Federal de 1988

Paul Estanislau
  Uma visão atualizada sobre as questões de Ouvidoria, que permeiam a Constituição Federal e a nova ordem de manutenção do Estado Democrático de Direito previsto Constitucionalmente.
  Advogado da área constitucional / área trabalhista portuária sindical.

  Pós-Graduado pela EPAMPSC - Escola de Preparação e Aperfeiçoamento do Ministério Público do Estado de Santa Catarina.

  Ouvidor do Município de Itajaí – SC / Certificado pela Associação Brasileira de Ouvidores – ABO.

  As administrações públicas municipais, por força do art. 31 da Constituição Federal de 1988, tem encontrado no regramento basilar a justificativa de Lei para a criação de Ouvidorias em âmbito municipal, o que se enquadra perfeitamente ao comando constitucional.

  Antes de tudo, vejamos do que trata o art. 31, caput, da CF/88:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

  Assim, conforme a norma, as administrações públicas municipais, quer sejam diretas ou indiretas, encontraram lugar topográfico confortável para alojar suas Ouvidorias, qual seja, o sistema de Controle Interno da administração direta, no âmbito do Poder Executivo, pois os serviços de Ouvidoria se coadunam com os atos de controladoria.

  Porém, no Brasil a consolidação das Ouvidorias inicia-se a partir de 1986, quando foi criada a primeira Ouvidoria Pública, na cidade de Curitiba – PR, em virtude da insatisfação dos usuários de serviços públicos quanto ao sistema de garantias oferecido em relação ao comportamento da Administração Pública (cumpre salientar que este é um dos objetivos básicos de nossa Constituição de 1988, onde se prevê a norma para proteger o cidadão perante o Estado – norma garantista). A partir deste momento o processo de criação de Ouvidorias começou a ser difundido, mesmo que timidamente, em todo país.

Destacamos que a emenda constitucional 45/04 fez surgir as primeiras ouvidorias previstas constitucionalmente, ao criar artigo específico na CF/88 para tanto, destacando ali, que os Tribunais de Justiça do país bem como os Ministérios Públicos deveriam ter um setor de atendimento aos cidadãos. Posteriormente o Banco Central do Brasil também baixou resolução no sentido de que: “Art. 1º - As instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil devem instituir componente organizacional de ouvidoria, com a atribuição de assegurar a estrita observância das normas legais e regulamentares relativas aos direitos do consumidor e de atuar como canal de comunicação entre essas instituições e os clientes e usuários de seus produtos e serviços, inclusive na mediação de conflitos. [1]

  Atualmente além dessas, temos a Ouvidoria Geral do Estado de Santa Catarina, criada em 2007 com os mesmos objetivos e anseios perseguidos pelas demais ouvidorias, quais sejam, um alto grau de satisfação por parte dos usuários dos serviços públicos e cumprimento estrito dos Princípios insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988.

Veja-se:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)

  Para esclarecimento, as Ouvidorias tem por finalidade estabelecer o elo entre o cidadão e a Administração Pública, fazendo-o participante e colaborador dos processos decisórios e na implementação de políticas públicas. Assim, compete a Ouvidoria zelar pela legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência dos atos da Administração, independentemente do âmbito onde se encontra (esferas administrativas federais, estaduais ou municipais), ou do Poder da República onde foi criada (Legislativo, Executivo ou Judiciário – art. 2º da CF/88).

  Entre suas atribuições encontram-se a de sugerir medidas para a correção de erros; omissões ou abuso dos órgãos da Administração; promover a observação das atividades, em qualquer tempo de todo e qualquer setor, sob o prisma da obediência aos princípios da Constituição Federal com vistas à proteção do patrimônio público; receber e apurar a procedência das reclamações, denúncias e sugestões que lhes forem dirigidas e propor a instauração de sindicâncias e inquéritos, sempre que cabíveis; recomendar aos órgãos da Administração as medidas necessárias à defesa dos direitos do cidadão; manter permanente contato com entidades representativas da sociedade com objetivos de aprimoramento dos serviços públicos e sua perfeita adequação às necessidades dos cidadãos, promovendo estudos, propostas e gestões em colaboração com todos os órgãos da Administração visando, assim, minimizar a burocracia, prejudicial ao bom andamento da máquina administrativa; enfim, atua como verdadeiro “braço” da Administração quando esta desenvolve seus trabalhos específicos.

  Conforme se denota, ainda, em vários textos sobre o tema, o sistema de ouvidorias foi criado há mais de 200 anos na Suécia (ouvidores eram conhecidos também como Obudsman – ou em português, defensor do povo). No Brasil, desde a época da Colonização Portuguesa, os Governos Gerais possuíam em suas estruturas ouvidores, indicados pelo Rei de Portugal e que já naquela época, possuíam poderes de lavrar e promulgar leis, estabelecer Câmara de Vereadores, atuar como Comissários de Justiça e ouvir reclamações e reivindicações da população sobre improbidades e desmandos por parte dos servidores do governo.

  Depois disso, também na Suécia, em 1809, registra-se a implantação constitucional do ombudsman sueco, cuja missão era verificar a observação das leis pelos tribunais tendo o poder de processar aqueles que cometessem ilegalidades ou negligência no cumprimento de seus deveres. Atualmente, em território nacional, começam a aparecer várias ouvidorias espalhadas pela federação, em setores privados e em setores públicos, onde temos até a figura do ombudsman de imprensa, como por exemplo no jornal Folha de São Paulo, cujo papel é apontar as falhas e críticas ao periódico, visando melhorias nos serviços de informação, resguardando a qualidade e a imparcialidade da notícia.

  Portanto, verifica-se a Ouvidoria Pública Municipal como mais um instrumento de garantia ao Estado Democrático de Direito, que age da mesma forma como objetivavam os antigos atenienses, retirando o Poder de dentro dos palácios, desmistificando-o e conduzindo sua administração para conhecimento do povo, sujeitando-o a críticas e manuseios melhorados em caso de insatisfação coletiva.

Quadro Cronológico:

1. Ouvidorias no Mundo

1713. O rei Carlos XII da Suécia instituiuoSupremoRepresentantedoPovo,responsávelpelasupervisão do cumprimento das leis e das atividades exercidas pelos funcionários públicos.

1776. Com o fortalecimento do parlamento (Sueco) e sob a denominação de Chanceler de Justiça é que o instituto pôde ser considerado o precedente do ombudsman.

1809. No ocidente surgiu o ombudsman na Suécia, após a derrota na guerra contra a Rússia, em que perdeu a metade do seu território. Eleito pelo Parlamento para atuar como intermediário entre o governo e a população. A nova Constituição foi promulgada em 1809, limitava o poder real e dava ao Parlamento novas competências, fortalecendo os direitos dos cidadãos diante do Poder Estatal. O 1º ombudsman foi nomeado em 1810.

1995. No âmbito comunitário, a primeira e mais importante iniciativa foi a criação do Ombudsman europeu, com abrangência sobre todos os países membros da comunidade. O Euro-Ombudsman tem como objeto de atuação receber manifestações de cidadãos, instituições e empresas, domiciliadas na União, que se considerem vítimas de ato de "má administração" por parte das instituições ou dos órgãos comunitários.Exerce as suas funções com total independência e imparcialidade e não solicita nem aceita instruções de nenhumgoverno ou organismo. Atua como mediador entre os cidadãos e a administração da comunidade européia.

2003. Dos 191 países reconhecidos pela ONU, 120 países haviam instalado ombudsman nacional, de acordo com a International Ombudsman Institute.

2.Ouvidorias no Brasil

Brasil – Colônia

A figura do Ouvidor tinha por função aplicar a Lei da Metrópole; era totalmente diferente do modelo clássico, pois não representava o cidadão, atendia ao titular do Poder, reportava ao rei em Portugal o que acontecia na colônia. (OGU, 2006)

1538. A figura doOmbudsman/OuvidorestápresentenoBrasildesdeesseperíodoquando Antonio de Oliveirafoinomeadooprimeiro Ouvidor,acumulandoocargodeOuvidor da Capitaniade São Vicentecomodecapitão-mor. Entreasatribuiçõesdoouvidorcolonial, podemos destacar a de representante do povo. (LACERDA, 2000, p. 13-14).

1548.Com a criação do Governo Geral, surge a figura do Ouvidor-Geral com as funções de Corregedor-Geral da Justiça em todo o território colonizado.

1549.A figura do ouvidor é conhecida no Brasil desde o período colonial. Tomé de Sousa nomeou o primeiro Ouvidor-Geral do Brasil, Pero Borges. Todavia, suafunção era derepresentar a administração da justiça real portuguesa, atuando como o juiz de hoje em nome do rei.

1719. Rafael Pires Pardinho foi nomeado Ouvidor Geral para as Capitanias do Sul, estabelecido em São Paulo.

1724.Na impossibilidade de atender comjustiçatodasascapitaniasdosulháum

desmembramento e cria-se uma nova sede, a do Paranaguá.

Brasil - Império.

1823. Surge a primeira proposta do Ouvidor como juízo do povo. Nesta proposta a população poderia recorrer nos casos de opressão à Corte suas queixas, porém, não vingou.

A primeira tentativa brasileira de instituir a figura do Ombudsman foi por iniciativa do Deputado Constituinte José de Souza Mello.

Séc. XIX

As primeiras notícias sobre ainstituição do Ombudsman nos países nórdicos chegaram ao Brasil no início do século XIX Década de 60 É sondada a idéia de instituir o modelo escandinavo no Brasil.

1964. Com o golpe de estado que instalou a ditadura militar no Brasil, todas asinstituições democráticas foram relegadas ao silêncio forçado.

1975. Foi editado o primeiro livro sobre o assunto, “Ombudsman, corregedor administrativo: a instituição escandinava”. De Celso Barroso Leite.

1977.Foi a primeira vez, o cargo de Ombudsman figurou no quadro de pessoal da Comissão de Valores Mobiliários do Ministério da Fazenda. Nunca chegou a ser ocupado.

1980. No Brasil em 1823, ocorreu a primeira proposta de criação do instituto denominado “Juízo do Povo”, nesta proposta a população poderia recorrer nos casos de opressão à Corte suas queixas, mas não vingou.

Nos meados dos anos 80, o Senador Marco Maciel apresentou um projeto propondo a instituição do Ouvidor Geral, com a incumbência de receber e apurar queixas ou denúncias de pessoas prejudicadas por ato da administração, mas teve o mesmo desfecho do “Juízo do Povo”.

http://www.embu.sp.gov.br/secretarias/Controladoria

1983. Timidamente ressurgem os primeiros sinais de abertura democrática, o debate para a criação de canais de comunicação entre a estrutura de poder e a população, começa a tomar pulso.

1985. Apesar de todos os esforços parlamentares, a iniciativa privada sai na frente, a Rhodia nomeia o primeiro ombudsman privado do Brasil: “Você fala e a Rhodia escuta”. Contratou Maria Lucia Zoli como a 1a ouvidora. (Fonte: O Estado de S.Paulo, Classificados Empregos, pg. Ce9, domingo, 3/11/ 2002, por Adriane Castilho AE). Maria Lucia Zulzke nasceu em Piracicaba, em 1951, cursou Engenharia de Alimentos na UNICAMP.Trabalhou entre 1976 – 1985 no PROCON – SP.Na RODHIA, 1985 – 1991. Publicou diversos artigos em jornais, revistas e tem um livro publicado pela Qualitymark – Abrindo a empresa para o consumidor – a importância de um canal para atendimento.”

1986. Foi criada a primeira Ouvidoria Pública no Brasil, na cidade de Curitiba – PR, pelo decreto-lei no 215/86. A partir deste momento o processo de criação de Ouvidorias começou a ser difundido em todo país. Teve com principal atribuição e defesa dos interesses legitimamente protegidos dos seus cidadãos.1o Ouvidor Manoel Eduardo Alves CamargoeGomes.

http://www.abonacional.org.br/textos.asp?vpro=historia, 2009).

8ª Constituição Brasileira

Ulisses Guimarães, ex-presidente da Câmara dos Deputados teve papel fundamental na nova Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – conhecida como Constituição Cidadã.

1988.Com a promulgação da Constituição Cidadã, em 1988, o fundamento da ouvidoria não poderia deixar de ser estabelecido.Assim, no artigo 37, parágrafo 3º, da Constituição de 1988 estabelece que a lei discipline as formas de participação do usuário na administração publica, direta e indireta.

1989. Como a exemplo do jornal El País a Folha de são Paulo encontrou o seu modelo a seguir.

1990. No Brasil, o Código de Defesa do Consumidor (CDC), Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, também reforçou essa busca de construção da cidadania, tornando-se mais um instrumento de apoio legal ao trabalho desenvolvido pelas ouvidorias.

1991. O Paraná instituiu o primeiro ouvidor-geral estadual em 1991 e o Ministério da Justiça, a primeira ouvidoria pública federal, em 1992, sob a denominação de Ouvidoria-Geral da República.

1992. A partir deste ano surgem os primeiros sinais de abertura democrática: o debate para criação de canais a estrutura de poder e a população começa a tomar pulso. A Lei no 8.490/92 cria a Ouvidoria-Geral da República na estrutura regimental básica do Ministério da Justiça. http://www.cgu.gov.br/AreaOuvidoria/ Ouvidorias Universitárias: a universidade pioneira foi a Federal do Espírito Santo (UFES), em 1992.

Surge o ombudsman no Grupo Pão de Açúcar, sob o comando de Vera Giangrande, a instituição entrou para a história como um dos casos mais bem-sucedidos da iniciativa privada Vera morre em 2000, a ouvidoria do Pão de Açúcar se descaracterizou, apesar de haver uma equipe no Grupo Pão de Açúcar com nível de gerência, para administrar as queixas, as sugestões, os elogios e as demais manifestações de seus consumidores. Instituído o ouvidor da Universidade de Brasília (UnB) desativada em 1997

1993. O Jornal O Povo foi o primeiro jornal do nordeste a instituir o ombudsman.

1995.Consolidando o movimento de expansão das Ouvidorias foi Ouvidoria criada em março a ABO – Associação Brasileira de Ouvidores/Ombudsman. Site: http://www.abonacional.org.br

João Elias de Oliveira, advogado, Presidente da Associação Brasileira de Ouvidores e ex-Ouvidor Geral do Estado do Paraná.

1995. Nasce o Instituto Brasileiro Pró-Cidadania é uma organização não governamental sem fins lucrativos, qualificada como OSCIP, fundada em 1995. E vem organizando capacitação em ouvidorias. Contato: http://www.procidadania.org.br/

1996.Criada a ouvidoria da Universidade Federal da Paraíba

1998.Última proposta de instituir a figura do Ombudsman no Brasil, apresentada pela Comissão de Notáveis, grupo coordenado pelo Jurista Afonso Arinos, de incorporar o Instituto ao texto Constitucional. Apesar de todas as tentativas não existe a regulamentação da figura do Ouvidor na Constituição Brasileira.

(www.sefaz.pe.gov.br/sefaz2/ouvidoria/Historiadas – 2009)

1999.O Estado de São Paulo promulga a lei de proteção ao usuário do serviço público.

“A consolidação do sistema de ouvidores e seu principal marco no aspecto legal, foi à iniciativa do Governo do Estado de São Paulo, por meio da Lei no 10.294, de 1999, denominada “Lei de Defesa do Usuário de Serviços Públicos do Estado de São Paulo” (João Elias)

2001. No Município de São Paulo, por exemplo, a Ouvidoria Geral do Município de São Paulo foi criada em janeiro de 2001, na gestão da prefeita Marta Suplicy 2002 O Decreto no 4.490/02 cria a Ouvidoria-Geral da República na estrutura regimental básica da Corregedoria-Geral da União.

2003. O Departamento de Ouvidoria Geral do Sistema Único de Saúde (SUS) foi criado por meio do Decreto no 4.726, em 09 de junho de 2003, e compõe a estrutura do Ministério da Saúde como parte integrante da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa.

A Ouvidoria-Geral da União (OGU) integra a estrutura da Controladoria-Geral da União (CGU) e tem como competência a coordenação técnica do segmento de ouvidorias do Poder Executivo Federal.Além disso, fornece orientações técnicas para as instituições e órgãos públicos que desejam criar uma unidade de ouvidoria.

2004. A Emenda Constitucional 45/04 faz previsão expressa sobre Ouvidorias no âmbito do Judiciário e do Ministério Público, inserindo a previsão no texto constitucional. A Lei no 10.689/04 ajusta a denominação de Ouvidoria-Geral da República para Ouvidoria-Geral da União, que, pelo Decreto no 4.785/03, tem entre outras, a competência de coordenar tecnicamente o segmento de Ouvidorias do Poder Executivo Federal. Mantendo dentre as suas competências as atividades de Ouvidoria-Geral.

2005.Associação Nacional de Ouvidores Públicos (ANOP), constituída em 09 de junho de 2005 sob a forma de associação, é uma pessoa jurídica de direito privado, de caráter nacional, sem fins lucrativos, de duração por tempo ilimitado e sem vinculação político-partidária ou religiosa. A ANOP tem sede e foro no Distrito Federal. Entre as suas propostas: Formular propostas e elaborar estratégias com vistas à consolidação e à disseminação de um sistema de ouvidorias públicas, autônomas e democráticas.Site: http://www.anop.com.br/

2007.A partir de 01/10/2007 (Resolução 3.477/07 do BC) as instituições financeiras (bancos e afins) são obrigadas a oferecer o serviço de ouvidoria aos cidadãos e correntistas, conforme determinação do Conselho Monetário Nacional (CMN). De acordo com o Banco Central, o objetivo da norma é fiscalizar o sistema bancário e melhorar o atendimento ao consumidor.

(www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/10/01/materia. 2007-10-01.8086393309/view-2009)


[1] Resolução BACEN n.º 3477/2007

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