Lobby no Brasil: Uma Análise Sobre o Caso Brasileiro e as Tentativas de Regulamentação da Atividade

Gabriel Rodrigues C. Coelho 05/33416

Ana Claudia S. Junqueira 09/89231

Os grupos de pressão exercem um papel de extrema importância no cenário político democrático. Fazendo “lobby” pela defesa de seus interesses, esses grupos aumentam o poder de participação da população e a influência da mesma no processo de decisão política. Com isso, mais pessoas têm acesso à esfera pública, aumentando assim a fiscalização sobre os representantes e a garantia de que os representantes escolhidos fazem valer os interesses daqueles que os escolhem[1].

A atuação dos grupos no cenário político, ademais, se tornou um quesito fundamental para o desenvolvimento da política nos tempos modernos. Aos congressistas, por exemplo, os grupos prestam serviços de subsídios técnicos, apresentam as diferentes correntes de opiniões sobre o tema e, em muitos casos, até elaboram os projetos apresentados pelos congressistas. Deutsch (1979 apud Aragão, 1994:19) afirma que “o processo político é então, num sentido, o resultado da barganha entre grupos diferentes”.

 

Este trabalho tem por objetivo estudar o papel dos grupos de pressão e do lobby no sistema político brasileiro, com a finalidade de que estes fomentem o desenvolvimento de uma democracia participativa, bem como analisar sobre a regulamentação do mesmo.

Por lobby, se entende a ação dos grupos de pressão sobre membros da Administração Pública com a finalidade de influenciar o andamento político em prol de seus interesses, sendo essa atividade dividida em várias etapas.

Segundo Oliveira, um lobista não exerce apenas a pressão direta sobre os representantes, devendo também fazer as seguintes funções:

 

 

“a) identificação do problema e do objetivo pretendido pelo cliente; b) construção e compreensão do cenário político brasileiro atual; c) monitoramento legislativo ou tracking; d) análise do monitoramento legislativo; e) monitoramento político; f) criação da estratégia de ação, que consiste em identificar como resolver o problema do cliente, apresentando uma proposição, projeto de lei ou emenda; traçar uma estratégia de comunicação, marcando audiências, levando os tomadores de decisão a eventos educacionais ou visitas às instalações do cliente; apresentando informação imparcial e confiável, baseada em estudos acadêmicos e pareceres técnicos; e g) execução do corpo-a-corpo, estagio em que o lobista e seu cliente devem procurar aliados e inimigos de seu interesse, a fim de convencê-lo a contribuir para o alcance do fim pretendido” (OLIVEIRA, 2004, 78-79)

 

 

 

Quando nos tratamos de lobby, sempre há uma grande discussão acerca dos aspectos positivos e dos aspectos negativos que circulam o próprio tema. Independentemente de desvios comportamentais, há duas correntes muito fortes com relação ao tema: os que acreditam que o lobby faz parte da sociedade e é um meio legal de atuação dos grupos; e os que acreditam que o lobby gera problemas de representatividade.

Os que defendem a atividade, afirmam que “os grupos de pressão promovem o interesse público” (Rodrigues, 1982;22), exercendo o direito de petição (que rege a Primeira Emenda da Constituição dos Estados Unidos e o Art. 5º. da Constituição Federal brasileira de 1988) junto aos órgãos públicos, bem como o direito de se associar e defender seus interesses. Ademais, essa corrente defende que o lobby é uma questão primordial para a política hoje em dia, pois o lobista exerce não apenas o papel de agente de pressão, mas também o de subsidiário técnico além do papel de comunicação das demandas dos grupos sobre as matérias. Da mesma forma, o parlamentar não é capaz de acompanhar todos os projetos que estão em trâmite nas Casas Legislativas, bem como não é capaz de entender sobre todos os assuntos que legisla, mas o mesmo consegue se informar ao perguntar a um lobista de confiança sobre determinado projeto. Leda B. Rodrigues (Idem) acrescenta ainda que “sua representação incluiria mais do que a advocacia de providências favoráveis aos grupos, estendendo-se, também, à contínua vigilância do processo legislativo a fim de apontar e, tanto quanto possível, evitar as ameaças aos grupos interessados”.

Por outro lado, tão forte quanto a corrente que defende a atividade lícita dos lobistas, existe a corrente contrária à atividade. Essa corrente se baseia no fato de que, ao se exercer lobby, ocorre uma luta muito grande pela defesa dos interesses particulares, de modo que o interesse geral (o conceito de interesse geral é muito debatido e amplo, contando com varias vertentes distintas, portanto, não tratarei sobre o tema neste trabalho) fica prejudicado. Ademais, Rodrigues (Idem) também lembra que essa corrente critica “o poder sem responsabilidade; a desunião dos membros da comunidade” que são responsáveis por uma “dispersão do poder”. Outra critica muito forte e bem fundamentada às ações dos lobistas é a de que esse “direito de petição” não é exercido por todos com a mesma intensidade e em igual situação de disputa. Essa argumentação gira em torno de que grupos com mais recursos financeiros conseguem ser mais influentes no meio político, gerando um desequilíbrio na defesa dos interesses. Por fim, Oliveira (2004) lembra ainda que, devido aos escândalos de corrupção sobre o tema, a expressão tomou um sentido tão pejorativo que os próprios escritórios de lobby não “se chamam” formalmente assim, usando expressões como consultoria política ou relações públicas.

A necessidade de uma legislação regulamentadora dessa atividade se dá justamente pela proximidade que existe na relação entre o lobby e o tráfico de influência ou o aliciamento político. Existem no meio, indivíduos que praticam ações ilícitas e essas ações acabam sendo transparecidas, quando descobertas, como algo comum na atividade, gerando um enorme preconceito por parte da opinião pública, não apenas no Brasil, mas também em outros países como na Itália e no próprio Estados Unidos, onde essa mentalidade vem mudando com a regulamentação da atividade (Graziano, 2001).

 

 

O Lobby nos Estados Unidos

 

 

 

Em 1946, os Estados Unidos obtiveram a regulamentação do lobby, com o Federal Regulation of Lobbying Act, que se tornou a primeira legislação sobre o tema no mundo. Essa lei, que foi incluída e debatida como parte do Legislative Reorganization Act, que reorganizou a política norte-americana no âmbito do Poder Legislativo, foi aprovada com sua justificativa na Primeira Emenda da Constituição norte-americana, que estabelece o direito de criação de associações e o direito de petição de modo que, a partir dela, a atividade do lobista se encontra dentro da lei, o que trouxe a necessidade de uma lei específica para a regulamentação do mesmo. Entretanto, essa lei dispunha de diversas limitações como, por exemplo, a restrição da regulamentação ao Poder Legislativo. Devido a esses problemas relativos ao Lobbying Act de 1946, em 1995 foi aprovado nos Estados Unidos o Lobbying Disclosure Act (LDA), com algumas modificações relativas à Legislação original, que visavam à correção das falhas anteriores, bem como à adequação dessas às novas maneiras de lobby que evoluíram ao longo desses quase 50 anos de regulamentação pelo Lobbying Act.

Uma das principais mudanças geradas pelo Lobbying Disclosure Act foi a inclusão do lobby junto ao Poder Executivo na regulamentação. Outra novidade apresentada pela regulamentação de 1995 foi a definição sobre “Lobbying Activities” e “Lobbying Contacts”. As atividades dos lobistas passaram a ser consideradas de forma muito mais ampla do que o simples contato direto com os parlamentares (previsto no Lobbying Act), sendo consideradas como atividades de cunho lobista a pesquisa sobre leis especificas que afetam grupos ou organizações, o planejamento e a preparação de ações estratégicas por parte dessas organizações e as atividades de grassroots lobbying, além do contato direto com os representantes. Do mesmo modo, os contatos do lobby passaram a incluir todo o governo, em diversas áreas onde os lobistas podem agir para influenciar as decisões políticas.

Quanto à fiscalização, a nova regulamentação também gerou uma grande mudança em relação à passada. Anteriormente a Secretaria do Senado e a House Clerk se limitavam à armazenar as informações passadas pelos agentes de lobby, solicitando apenas dados quando necessário (seja por não haver declaração ou por essa estar incompleta). Entretanto, com a nova lei, esses órgãos do Poder Legislativo passaram a ter um papel muito mais ativo no processo de identificação e registro dos lobistas, devendo, inclusive, reportar ao Poder Judiciário aqueles que não cumprirem com suas obrigações ou exercerem a atividade na clandestinidade.

Por fim, diversas imposições éticas foram feitas aos lobistas com o Lobbying Disclosure Act, promovendo uma restrição para “prevent public officials from ‘switching sides’ and taking up the service of private interests” (Graziano, 2001:98). As restrições são muito severas em alguns pontos. A Legislação prevê o banimento de qualquer oficial público que tentar influenciar a política, em qualquer instância, em prol de algum interesse privado e também defende que qualquer oficial público aposentado não pode exercer nenhuma atividade desse tipo num período de até dois anos após sua aposentadoria. Quantos à ética por parte dos políticos, nenhum “presente” ou “agrado” com valor superior à $250,00 por ano deve ser aceito, a menos que venha de algum parente, ou seja, em retorno à “hospitalidade” do mesmo, e tampouco se deve aceitar qualquer espécie de honorários, com exceção de despesas essenciais de viagem (Graziano, Luigi).

 

Ademais, em 1998 foi implementado o Lobbying Disclosure Technical Amendments Act, uma emenda ao Lobbying Disclosure Act que buscava

 

 

 

“clarificar sua abrangência em relação aos oficiais do Poder Executivo, excluir o conceito de lobbying contact algumas situações de comunicação obrigatoria, e disciplinar de forma mais clara os procedimentos para a estimativa de rendimentos oriundos da atividade e despesas executadas” (Santos, 2007, p.381)

 

 

 

Uma nova atualização da Legislação ocorreu em 2007 com o Honest Leadership and Open Government Act (HLOGA) que, apresentou medidas para ampliar transparência e controle das atividades de lobby, para combater a corrupção e o conflito de interesses no Legislativo e para ampliar enforcement e accountability (Maskel, 2007 apud Santos, 2007:400).

 

 

 

O Lobby no Brasil

 

 

 

Embora não haja uma regra com dispositivos que regulamentem a atividade do lobista no Brasil, após a Constituição Federal de 1988, os dispositivos da Constituição Federal depuseram sobre a atuação dos grupos de pressão, cabendo ressaltar os seguintes incisos do Art. 5º.:

“XVII – é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar.

XVIII – a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento.

XXI – as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente.

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) O direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder

b) A obtenção de certidões em repartições públicas, para a defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal.”

Como visto, o Art. 5º da Constituição Federal de 1988, que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, dispõe sobre uma série de direitos que legalizam a atividade dos grupos de pressão e do lobista. Logo em seu inciso XVII, permite a criação de qualquer grupo ou entidade associativa (exceção feita às organizações paramilitares) e reitera no inciso seguinte que não é necessário nenhum tipo de autorização para o funcionamento das mesmas, sendo vedado ao Estado a interferência sobre estas. Da mesma forma, a Constituição Federal estipula que essas entidades podem representar seus afiliados quando autorizados e têm o direito de receber informações de seus interesses. Por fim, ela estabelece o direito de petição a qualquer cidadão ou grupo, independentemente de sua adimplência fiscal, em favor de seus interesses. Oras, se a Constituição Federal estabelece como direito do cidadão a livre criação de associações e que essas associações estipulem um indivíduo (ou alguns indivíduos) para se manifestarem em nome dos seus membros, receberem informações dos órgãos públicos sobre os assuntos de interesse da associação e fazer exercício do direito de petição para a defesa dos mesmos, a Constituição de 1988 clarifica qualquer margem de dúvida que exista sobre o direito de atuação do lobista dentro dos órgãos públicos.

Da mesma forma, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados foi alterado e foram estabelecidas novas disposições sobre a relação entre os grupos de interesse e a Casa. Esse regimento, em sua versão de 2006, também dispõe sobre o registro dos grupos no Art. 259. e sobre a participação dos mesmos em audiências públicas nos Art. 254, Art. 255 e Art. 256. Segundo esses:

“Art. 254. A participação da sociedade civil poderá, ainda, ser exercida mediante o oferecimento de sugestões de iniciativa legislativa, de pareceres técnicos. De exposições e propostas oriundas de entidades científicas e culturais e de qualquer das entidades mencionadas na alínea a do inciso XII do art. 32.

Art. 255. Cada Comissão poderá realizar reunião de audiência pública com entidade da sociedade civil para instruir matéria legislativa em trâmite, bem como para tratar de assuntos de interesse público relevante, atinentes à sua área de atuação, mediante proposta de qualquer membro ou a pedido de entidade interessada.

Art. 256. Aprovada a reunião de audiência pública, a Comissão selecionará, para serem ouvidas, as autoridades, as pessoas interessadas e os especialistas ligados às entidades participantes, cabendo ao Presidente da Comissão expedir os convites.

Art. 259. Além dos Ministérios e entidades da administração federal indireta, poderão as entidades de classe de grau superior, de empregados e empregadores, autarquias profissionais e outras instituições de âmbito nacional da sociedade civil credenciar junto à Mesa representantes que possam, eventualmente, prestar esclarecimentos específicos à Câmara, através de suas Comissões, às Lideranças e aos Deputados em geral e ao órgão de assessoramento institucional.

§ 1º Cada Ministério ou entidade poderá indicar apenas um representante, que será responsável perante a Casa por todas as informações que prestar ou opiniões que emitir quando solicitadas pela Mesa, por Comissão ou Deputado.

§ 2º Esses representantes fornecerão aos Relatores, aos membros das Comissões, às Lideranças e aos demais Deputados interessados e ao órgão de assessoramento legislativo exclusivamente subsídios de caráter técnico, documental, informativo e instrutivo.

§ 3º Caberá ao Primeiro-Secretário expedir credenciais a fim de que os representantes indicados possam ter acesso às dependências da Câmara, excluídas as privativas dos Deputados.”

Percebe-se com isso que o Regimento Interno da Camara dos Deputados propõe o cadastramento a uma ampla parcela de grupos, desde órgãos da Administração Pública até empresas e sindicatos.

Muito embora existam mecanismos dispostos na Constituição Federal de 1988 que permitem a atividade do lobista e uma tentativa de identificar os atores dos grupos de interesses no âmbito da Câmara dos Deputados, todavia não existe no Brasil uma legislação capaz de regulamentar a atividade de forma adequada e ampla.

Entretanto, a partir de pesquisa de minha autoria[2] (que se encontra em Anexo, para maiores detalhes), foram encontrados 6 Projetos de Lei Ordinária, 7 Projetos de Resolução da Câmara e 1 Projeto de Resolução do Senado, além de alguns Decretos da Presidência da República que foram tentativas de regulamentar o lobby em geral ou regular um setor da atividade. No quadro em anexo, tento fazer um resumo de modo a clarificar as situações dispostas em cada matéria.

Devido à quantidade de projetos destinados à esse assunto, abordarei apenas sobre o projeto do Senador Marco Maciel, que se constituiu um marco por ser o primeiro projeto a tentar regulamentar a atividade dos grupos de pressão junto ao Congresso Nacional e o projeto do Deputado Ricardo Zarattini, posteriormente apresentado pelo Deputado Carlos Zarattini, que é atualmente o projeto com maior chance de ser aprovado dentro da Câmara dos Deputados

Em 1984, o Senador Marco Maciel havia apresentado o PLS 25/1984, que foi a primeira tentativa de realmente regulamentar o Lobby no Brasil. O Projeto foi arquivado ao final de 1987 e reapresentado em 1989 como PLS 203/1989. Esse Projeto, inicialmente elaborado por Walter Costa Porto (Santos, 2007), “dispõe sobre o registro de pessoas físicas ou jurídicas junto às casas do Congresso Nacional” e se baseia no Federal Regulation of Lobbying Act, de 1946, a Lei que regulava o lobby nos Estados Unidos no período. As principais premissas que constituem esse projeto são o estabelecimento da obrigatoriedade do cadastro de pessoas físicas e jurídicas de direito privado junto às Mesas da Câmara e do Senado e a divulgação semestral dos gastos destas, dentro e fora do âmbito do Legislativo, em medidas para influenciar a tramitação de algum projeto ou matéria de seu interesse, bem como a declaração detalhada de qualquer doação com valor acima de 3.000 Bônus do Tesouro Nacional[3], visando coibir os grandes dispêndios dos grupos e equilibrar o jogo político. Ademais, além das declarações de gastos, os cadastrados devem declarar quem é o interessado no serviço, os projetos que o grupo pretende influenciar e os associados e trabalhadores do local (em caso de pessoas jurídicas, como escritórios ou associações). A divulgação dos relatórios seria feito pela Mesa Diretora das Casas e, caso fossem constatadas irregularidades, a sanção inicial seria uma advertência formal, podendo ocorrer a cassação do registro em casos graves ou de reincidência. Por fim, o Projeto dispunha ainda que, a qualquer momento, a Mesa poderia “convidar” para comparecimento na mesma hora e local cadastrados que defendem interesses antagônicos, para prestar informações ou subsídios.

O projeto dispõe de muitos méritos, mas constitui um Projeto extremamente limitado, sendo alvo de muitas críticas. Segundo Ana Cristina Oliveira (apud Santos, 2007:433), o Projeto de Lei “não passa, porém, de uma tradução da lei americana de 1946”, servindo apenas como um “ponto de partida para uma discussão mais ampla sobre a regulamentação do lobby” (Santos, 2007:433).

Entre os méritos do Projeto, além do fato de ter sido um pioneiro na tentativa de regulamentação da atividade no Brasil, deve-se destacar a exigência de declaração de gastos dentro e fora do âmbito do Congresso Nacional bem como de qualquer doação superior ao valor estipulado e a publicidade dessas informações. O fato de haver publicidade dos dados declarados, faz com que o projeto se assemelhe à cláusula de disclosure da lei americana (Rodrigues, 1996:59) que “parte do pressuposto de que, numa democracia, o interesse publico é sempre bem servido pela mais abrangente difusão de informação sobre assuntos de conseqüência pública” (Lane, 1964 apud Rodrigues, 1996 p.59). Além disso, o projeto busca “demarcar a tênue linha que separa o lobby do tráfico de influências” (Rodrigues, 1996, p.57). Rodrigues (1996) defende ainda que a declaração de gastos seria capaz de equilibrar o cenário entre grupos com maior e menor poder aquisitivo e louva a necessidade de declaração dos gastos feitos fora do âmbito do Congresso Nacional. Segundo este autor, é importante a fiscalização de gastos com campanhas de publicidades, pois elas se constituem como parte do processo de lobby, por meio da influência sobre a opinião pública.

Quanto às limitações do projeto, as três principais são a ausência de sanções severas, a limitação do projeto ao âmbito do Legislativo e a limitação da necessidade de cadastramento à pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, não incluindo assim os lobbies de membros da Administração Pública. Quanto à primeira limitação, Rodrigues (1996) afirma que “na lei de lobby norte-americana, as violações determinam a aplicação de penas que vão desde uma multa nunca superior a US$ 5.000,00 ou a prisão do culpado por não mais de 12 meses, ou ambas” e reitera que, caso seja constatada a irregularidade, o lobista perde o credenciamento, bem como o direito de influenciar qualquer lei. A respeito da segunda limitação supracitada, uma regulação que se limite ao Poder Legislativo é incompleta por não incluir os outros poderes, onde o lobby também existe. Finalmente, a terceira limitação é uma falha grave de adequação do projeto de lei estadunidense ao cenário político brasileiro. Santos (2007, p.433) lembra que, ao limitar o credenciamento a lobistas de interesse privado, o Senador não considera “a força do Executivo sobre o Legislativo e o lobby público dos funcionários e empresas estatais, assim como prefeituras”. Como exemplo do quão forte é o lobby público sobre o proprio Congresso Nacional, podemos citar o Projeto de Lei 619/1995, que trata apenas sobre os lobbies de prefeituras junto à Administração Pública, e será tratado posteriormente.

O projeto do Senador Marco Maciel não demorou a ser aprovado no Senado Federal, sendo encaminhado em 1990 à Câmara dos Deputados, onde recebeu a numeração de PL 6132/1990. Nessa Casa, o Projeto recebeu Parecer opinando pela inconstitucionalidade por parte do Deputado Moroni Torgan, Relator da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, em 02 de junho 1993, sendo este parecer aprovado no dia 16 do mesmo mês. A justificativa do Relator era a de que o projeto tratava de matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional, de modo que o formato de sua proposição deveria ser um Projeto de Resolução e não um Projeto de Lei Ordinária (que, após aprovado, é encaminhado ao Presidente da República para que esse possa sancionar). Após isso, o Deputado Paes Landim, juntamente com outros deputados, apresentou um recurso solicitando apreciação pelo Plenário do Projeto. O Recurso foi acatado em 19 de outubro de 1993, porém, desde então, uma série de fatores (como a entrada de MPs, acordo entre líderes e um Requerimento solicitando a retirada do projeto da pauta) impediram a discussão e votação do Projeto em plenário, de modo que a última ação de sua tramitação foi feita em 2003 e desde então se encontra engavetado. Segundo Santos (2007 p.432), o projeto foi arquivado em janeiro de 2007, mas foi desarquivado no mesmo ano a pedido do Deputado Enio Bacci.

Devido ao problema encontrado na tramitação do projeto do Senador Marco Maciel, em 1995 o Senador Lúcio Alcântara apresentou o PRS 72/1995 que constava da mesma matéria do PLS 203/1989, alterando apenas o modelo de proposição com o objetivo de superar a inconstitucionalidade imposta pela CCJC da Câmara dos Deputados. Ademais, o projeto retirava a limitação de gastos e, por ser um Projeto de Resolução do Senado, que visa alterar o Regimento Interno, esse se limitava ao Senado Federal, tornando ainda maiores as limitações que já havia no projeto anterior. O projeto não chegou a ser votado na Comissão de Constituição e Justiça e foi arquivado em 2003.

Em 6 de julho de 2005, o Deputado Ricardo Zarattini apresentou o PL 5470/2005 que visava à disciplina da atuação dos grupos frente a Administração Pública. Por coincidência, este projeto foi apresentado em uma sessão legislativa logo após ter sido rejeitado o PL 1713/2003, fazendo com que o projeto fosse devolvido ao autor e arquivado.

Em 2007, o PL 5470/2005 foi reapresentado pelo Deputado Carlos Zarattini com o número de PL 1202/2007 e, dessa vez, teve sua tramitação iniciada. O PL 1202/2007 é considerado, até o momento, o projeto com a matéria mais completa sobre a questão da regulamentação do lobby, tratando de praticamente todas as áreas necessárias. Inicialmente, o projeto já se distingue da maioria dos projetos apresentados por estabelecer uma definição para conceitos-chaves para o entendimento e a especificação das disposições da lei.

A partir dessas definições, o autor pode estabelecer as disposições do projeto. O projeto em si é muito similar ao PRC 203/2001 (vide anexo) no que diz à complexidade da matéria tratada, entretanto, por ser um Projeto de Lei, o projeto de Zarattini se torna mais abrangente, abrigando órgãos do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Em entrevista ao colunista do UOL Notícias e da Folha de São Paulo Fernando Rodrigues[4], Zarattini, quando perguntado sobre a ausência do Poder Judiciário na regulamentação de sua autoria, explicou que “Os advogados, de certa forma, exercem essa atividade do lobby, na medida em que fazem interlocuções com os juízes” acrescentando que “não era o caso de se trabalhar isso no Judiciário, onde o advogado é identificado e que já tem uma procuração para defender o seu cliente”. Concluindo, o Deputado afirma que “não é a mesma coisa que você tem no Executivo e no Legislativo onde essas relações não se dão de forma transparente”.

Analisando o Projeto, ele dispõe que esse cadastro deve ser feito obrigatoriamente diante das Mesas da Câmara e do Senado, bem como da Controladoria Geral da União (CGU), sendo de obrigatoriedade da CGU a fiscalização da transparência do processo, onde, segundo o Deputado, o lobista teria que divulgar sua agenda de encontros pela internet[5] e os órgãos responsáveis divulgariam a prestação de contas dos agentes cadastrados. Cada entidade tem direito a indicar até duas pessoas para se cadastrarem, sendo um titular e um suplente. Os cadastrados, pessoas físicas e jurídicas, que fazem lobby público ou privado, devem enviar anualmente ao Tribunal de Contas da União uma declaração discriminada dos gastos efetuados para influenciar a tramitação de qualquer matéria dentro e fora do Congresso Nacional, bem como qualquer doação que receba. Qualquer “presente” à parlamentares ou membros da administração pública de valor superior a 500 UFIR será considerado suborno ou aliciamento, devendo responder perante a Lei 8429/1992, Lei de Improbidade Administrativa. Além disso, o cadastrado deve informar a entidade que representa e o projeto ou matéria que lhe interessa influenciar, podendo ser convocado a qualquer momento para prestar esclarecimentos sobre sua prestação de contas, bem como esclarecimentos técnicos e subsídios aos órgãos públicos. Em caso de omissão ou alteração dos dados apresentados, a sanção é a cassação do credenciamento. A participação em audiência pública se assemelha com a apresentada no Projeto de Resolução da Câmara 203/2001, podendo qualquer associação solicitar a participação nas mesmas em qualquer poder, não se restringindo ao Congresso Nacional, e, em caso de mais de seis associações solicitarem a participação, essa definição será feita por sorteio. Destarte, o projeto ainda apresenta outras três semelhanças com o PRC 203/2001: a proibição de influenciar a criação de uma legislação para ser contratado para o acompanhamento dela; a vedação de participação no acompanhamento do projeto dos indivíduos que nos 12 meses anteriores tenham exercido cargo público; e a obrigatoriedade de participação em cursos de formação sobre “normas constitucionais e regimentais” “noções de ética” e “métodos de prestação de contas”. Continuam isentos desse credenciamento indivíduos que atuam sem remuneração, em caráter esporádico e com o propósito de influenciar em prol de seu interesse pessoal, que se limitem a acompanhar as sessões e discussões ou que forem convidados a dar parecer técnico.

A respeito da tramitação, o Projeto foi encaminhado à Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público, onde recebeu parecer favorável do Relator, Deputado Milton Monti em 2007. O Projeto se encontra na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, onde o Deputado Bruno Araujo foi designado Relator, desde 12 de fevereiro de 2009. Embora a tramitação do Projeto esteja lenta, o atual Presidente da Câmara dos Deputados, Michel Temer (PSDB-SP), já se manifestou a favor da discussão no inicio de 2010, em caráter prioritário, sobre os projetos que visam à regulamentação do lobby. Em entrevista ao sítio G1, da Rede Globo[6], Temer afirmou que levaria os projetos para análise dos líderes e, dependendo da receptividade dos mesmos, regulamentaria a matéria, expondo ainda sua opinião a respeito do tema ao dizer que “Em geral, há uma ligação desta atividade com má fama e precisamos ver se abre esta possibilidade de se discutir a forma como devem atuar estes grupos de pressão. Fazer pressão é uma atividade legítima da sociedade” [7].

Para se fazer uma regulação sobre a atividade, primeiramente, deve-se ter em mente como seria um projeto de lei próximo ao ideal para a regulamentação da atividade. Mesmo nos Estados Unidos, o debate ainda não se cessou sobre o assunto, de modo que novos projetos estão sendo apresentados visando a corrigir os erros que ainda existem na Lei. Portanto, uma regulamentação perfeita é extremamente difícil, senão impossível, devendo-se buscar o que mais se aproxima deste cenário.

Aragão (1994) define que a legislação ideal deveria partir de alguns pressupostos. Segundo o autor, as duas Casas Legislativas deveriam deter a mesma regulação, de modo a simplificar o acesso e a fiscalização da atividade. Ademais, o autor cita que “deve existir categorias de credenciamento, diferenciando os representantes de interesses e os profissionais que realizam serviço de monitorização parlamentar regular”, existindo um “credenciamento para consultores individuais, empresas de consultoria, demais empresas e entidades associativas, dentro de critérios claros de identificação dos interesses defendidos” (Aragão, 1994. 110). É defendido ainda que os credenciados deveriam declarar as áreas deinteresse dentro do legislativo, bem como as matérias e projetos de seu interesse. Aponta ainda a necessidade de clarificação sobre a atuação de funcionários públicos em prol de interesses privados, devendo ser vedada essa atuação sob risco de indiciamento no Código Penal (idem).

Às premissas de Aragão, acrescento ainda que uma regulamentação ideal deve abranger os três poderes da União e, posteriormente, deve-se levar essa regulamentação e a experiência para os âmbitos estaduais e municipais. Ademais, dois pontos são fundamentais para o sucesso de qualquer legislação que vise regulamentar a atividade: a transparência e a Fiscalização. Não faz sentido uma regulamentação do lobby sem penas severas aos que não seguirem a Lei, com forte fiscalização por parte dos órgãos responsáveis e com a maior transparência possível, divulgando agendas, gastos e interesses dos grupos nos sítios do órgão na internet, deixando também a informação pública aos que procurarem sobre o assunto. Como exemplo dessa transparência, vemos que nos Estados Unidos, é possível um acompanhamento dos dados apresentados pelos lobistas do país por meio dos sítios: “http://lobbyingdisclosure.house.gov/index.html” e

http://www.senate.gov/pagelayout/legislative/g_three_sections_with_teasers/lobbyingdisc.htm”, que depõem, respectivamente, sobre o registro dos lobistas na House of Representatives e no Senate, sendo de fácil acesso ao público interessado. Finalmente, também é importante que essa legislação consiga abranger à maior parcela possível dos grupos que atuam no Congresso Nacional, pois assim existiria uma maior equidade de condições entre os grupos.

A legislação que vise à regulamentação no Brasil não deve ser uma cópia do modelo de legislação norte-americano, dada as peculiaridades do sistema político brasileiro já citadas, entretanto, a experiência dos Estados Unidos nesse processo, experiência essa que se iniciou em 1946, ou seja, uma experiência de quase 64 anos, deve ser levada em consideração ao se elaborar essa Lei. Ao longo desse tempo, muitas brechas foram encontradas na legislação americana de modo que, aquele que elaborar a legislação, deve ser atento aos casos em que isso aconteceu naquele país, evitando que aconteça situações semelhantes no Brasil (muito embora a política norte-americana não seja igual à brasileira).

A atividade do lobby é de extrema importância para o sistema democrático por prover um canal de acesso aos grupos para que esses possam se fazer ouvir sobre seus interesses. Se no sistema político brasileiro houvesse um mandato imperativo, onde os representantes respondem diretamente aos seus eleitores, prestando contas periódicas aos mesmos, a ação dos grupos no cenário político talvez fosse menos intensa, porém, no modelo atual, essa ação se faz necessária quando se quer defender um interesses especifico. Ademais, existem na Constituição Brasileira e no Regimento Interno da Câmara dos Deputados elementos que legitimam a atividade do lobby e já houve dezenas de proposições que tentaram tratar sobre o tema e muito tempo para a discussão sobre o mesmo. Tendo em vista todos esses pontos não se pode escapar do questionamento “o que impede a regulamentação do lobby?”.

No Brasil não há uma bibliografia vasta sobre o tema e, mesmo dentro da bibliografia existente, é difícil encontrar uma resposta para esse questionamento.

Oliveira (2004) aponta quatro abordagens que tenta explicar os motivos pelos quais o lobby, todavia, não obteve uma regulamentação no Brasil.

Na primeira abordagem, a autora cita que “falta vontade política dos parlamentares” (Oliveira, 2004, p.218), pois os mesmos muitas vezes cumprem a função exercida pelo lobista, ao influenciar em algum momento da tramitação com a finalidade de aprovar ou rejeitar alguma proposta. Bezerra (1995 e 1999 apud Oliveira, 2004, p.218) aponta que muitos parlamentares fazem lobby em prol da liberação de verbas para seus respectivos municípios, obtendo, com isso, uma melhoria na sua imagem pública e, em alguns casos, uma comissão pelo trabalho. Ademais, a autora cita que muitos parlamentares são sócios de empresas de consultoria política e lobby de modo que, com uma regulamentação séria, esses parlamentares perderiam essa fonte de renda. Alguns projetos, como por exemplo, o Projeto de Lei do Deputado Carlos Zarattini, o PL 1202/2007, apresenta duas clausulas que impediria a atuação desses deputados, ao vedar aos cadastrados a influencia sobre a criação de uma lei com a intenção de ser contratado para influenciar sobre a mesma e ao vedar a participação daqueles que nos doze meses anteriores prestaram cargos públicos. Werneck Vianna (1994; 198 apud Oliveira, 2004; 218) diz ainda que “uma percepção comum, porém, é que há desinteresse dos políticos na regulamentação porque o maior concorrente do lobista profissional é o parlamentar”.

Embora essa abordagem seja interessante, ela me parece um pouco contraditória com o discurso dos políticos sobre o assunto. Se olharmos a quantidade de projetos, todos de parlamentares diferentes percebemos que o apoio à regulamentação do lobby também é grande no Congresso Nacional. Ademais, mesmo com a falta de vontade de parte dos políticos na aprovação das matérias, quase todas tiveram a volta de sua tramitação solicitada, após arquivada, e normalmente por um parlamentar diferente do que apresentou o Projeto. Da mesma forma, em pronunciamento recente[8], Michel Temer, atual presidente da Câmara dos Deputados, afirmou que a votação da regulamentação da atividade seria um dos projetos prioritários para o ano de 2010 devido à importância do Projeto. Farhat (2007; 55) expõe ainda em sua obra entrevistas com o Senador José Jorge, que define que a ação dos lobistas “é a melhor maneira de você se aprofundar sobre um assunto”; e com o ex-deputado Hélio Duque, que afirma que “a atuação do lobby é fundamental para a democracia”.

Outra abordagem apresentada é a de Murillo Aragão (1992) que afirma que os envolvidos crêem que uma regulamentação no Brasil ainda não é necessária por não ter atingido um nível crítico, ou ainda que as regulamentações previstas no Regimento Interno da Câmara dos Deputados são suficientes para regrar o jogo.

Entretanto, essa abordagem é muito simplista e, creio que hoje em dia, não condiz com a real situação do Congresso Nacional. A respeito dessa abordagem, Oliveira (2004, p.218) questiona: “Se a legislação existente é adequada, por quê cada vez que surge um novo escândalo, o projeto de lei do Senador Marco Maciel volta a constar da pauta da Câmara dos Deputados?”. De fato, conforme já abordado, após meados da década de 80, com a redemocratização e a Assembléia Nacional Constituinte, aumentou muito o numero de grupos que começaram a atuar dentro do Congresso Nacional, de modo que a quantidade de grupos hoje já não consegue ser controlada somente com a legislação vigente. Isso é comprovado a cada novo caso, como os do lobista Alexandre Paes Santos, em 2001 ou o caso do pagamento de Carlos Gontijo em nome da construtora Mendes Júnior à Monica Velloso, em 2007. Sempre após esses escândalos a imprensa e a opinião pública pressiona uma maior transparência na relação entre os agentes de pressão e os parlamentares e, com uma regulamentação, pode ocorrer um maior controle da atividade.

A terceira abordagem apresentada é similar com a segunda, tratando que, com os avanços como audiências públicas regulares e o acesso pela Internet aos projetos em tramitação, seria desnecessária uma regulamentação da atividade. Segundo essa abordagem, com esses avanços a transparência já seria suficiente para o acompanhamento dos grupos e dos cidadãos sobre as atividades.

Essa abordagem não nos acrescenta muito além do que já foi argüido sobre a segunda abordagem, cabendo apenas lembrar que a atividade do lobista não se resume às audiências públicas e à tramitação de projetos, de modo que há toda uma série de fatores que deveriam ser mais bem fiscalizados, tais como um controle de gastos e doações e dos projetos de interesse de cada entidade associativa. Ademais, a tendência à maior transparência do processo político brasileiro é louvável e deve ser incentivada e não se pensar que o que já existe é suficiente. A possibilidade de se acompanhar as tramitações pelos sítios da Câmara dos Deputados e do Senado, bem como o “Portal Transparência” existente em ambos os sítios e a possibilidade de se poder acompanhar as discussões das Comissões pela TV Câmara e pela TV Senado são atitudes que devem ser enaltecidas e estimuladas, mas não são suficiente para coibir as ações ilegais dos grupos de pressão.

A última abordagem apresentada é a de que os membros dos grupos de pressão não acreditem que a regulamentação da atividade conseguirá controlar e extinguir os casos de tráfico de influência e de corrupção. Parte do setor acredita que “denunciar atitudes ilegais é possível com ou sem a regulamentação, dependendo da concorrência entre os grupos de pressão” (Oliveira, 2004, p.219). Ademais, esta abordagem diz que os grupos de pressão tendem a se auto-regulamentar a partir do principio de que uma entidade fiscaliza a outra para que uma não cometa atos ilegais que podem vir a prejudicar a outra.

De fato, opinião idêntica é apresentada em texto de Rosinethe Monteiro Soares, Fundadora e Diretora da Essere Consultoria Política[9] no sítio oficial da empresa onde ela cita que “o debate em torno do que seja lobby e se deva ou não ser regulamentado se esvaziou” e, para justificar essa opinião, recorre à terceira e à quarta abordagem aqui apresentada, dizendo que “No Brasil todas as reuniões de Comissões são publicas, o processo legislativo está à disposição do publico” e finalizando com “A denúncia desse tipo de atitude não etica tanto é possível com regulamentação como sem a mesma, depende de concorrência entre os grupos de interesse. Essa concorrência está levando a uma "regulamentação" implícita no Legislativo porque uns grupos vigiam os outros”.

Entretanto, outros estudiosos do assunto não crêem nessa abordagem. Paulo Kramer, professor do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília, defende que “os lobistas reforçam sua respeitabilidade diante da opinião pública abastecendo o processo decisório (Executivo ou Legislativo) (...) e não fazendo lobby contra a regulamentação do lobby”[10]. Andréa Cristina de Jesus Oliveira (2004) acrescenta ainda que, embora interessante a opção de auto-regulação, sem uma regulamentação não haverá regras para a punição de eventuais desvios. A autora acrescenta ainda que “Fixar regras que possam nortear a fiscalização de um grupo sobre o outro demanda um esforço coletivo, que nem sempre é de fácil execução” (Oliveira, 2004, p.219).

Cabe ainda pensar que essa auto-regulaçao também se torna insuficiente se for levado em conta as questões de transparência. Uma regulação exercida somente pelos próprios envolvidos, não inclui o resto da população e, ainda que possa ser possível, não há garantias de que o corporativismo com a classe não teria maior peso no momento de uma denúncia do que a vontade de manter a classe sem desvios.

Pelo que já foi argumentado sobre o assunto, é visível que falta um “lobby” em prol da regulamentação do mesmo. O setor envolvido detém opiniões distintas sobre o tema, não conseguindo obter uma homogeneidade de pensamento e, da mesma forma, o parlamentares divergem sobre o tema. Ademais, os projetos de lei apresentados até hoje são, de uma forma geral, muito simples e pouco abrangentes, não conseguindo regular a atividade de uma maneira séria em todos os Poderes. Todos esses fatores influenciam para que a atividade todavia não seja regulamentada, embora o debate acadêmico e as pressões sobre o assunto tenham aumentado da década de 80, época do primeiro projeto, até os dias de hoje.

Como visto, a simples regulamentação da atividade não é suficiente para se inibir a corrupção. É necessário que essa regulamentação ofereça meios de fiscalização e punições sérias aos que se desviarem da lei. Da mesma forma, é necessário a criação de um canal de comunicação capaz de exibir os dados e as atividades dos grupos junto aos órgãos públicos à grande massa da população para que essa possa acompanhar e denunciar possíveis irregularidades. Além dessa possibilidade, algum órgão deve ser dotado da competência para fiscalizar e triangular os dados de ambas as partes, evitando a omissão ou alteração dos dados divulgados. Por fim, a legislação deve dotar de uma forma de igualar o acesso ao jogo político, seja por limitações de despesas ou por prover estímulos à ação de outros grupos da sociedade, com a finalidade de se fazerem ouvidas ambas as partes ao se discutir sobre determinado assunto de interesse de vários grupos.

Concluindo, a atividade dos grupos de pressão junto aos membros da Administração Pública é legal, tendo dispositivos tanto na Constituição Federal de 1988, quanto no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que dispõem sobre a ação dos mesmos. A atividade dos grupos, portanto, é algo estritamente estabelecido em nossas leis, não podendo ser coibida. Ao contrário, a atividade dos mesmos deve ser estimulada, bem como outras medidas que não tratei nesse trabalho como o recall de políticos, e a prestação de contas (Accountability), pois essas atividades promovem a participação da sociedade civil dentro da esfera pública. A partir dessa percepção, muitos parlamentares no Brasil já tentaram propor legislações capazes de regulamentar a atividade, de modo a evitar abusos por ambas as partes, entretanto a maior parte das proposições foram incompletas, insuficientes, pouco abrangentes ou ignoraram peculiaridades políticas. Com as seguidas legislações nos Estados Unidos, somado à regulamentação da atividade em outros países, como o Canadá, e aos Projetos de Lei que já existem, seria possível fazer um estudo sobre as condições necessárias para a regulamentação desta no Brasil e a seguinte elaboração de um projeto com o mínimo de brechas possíveis.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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http://www.senado.gov.br/sf/

http://www2.camara.gov.br/

http://www6.senado.gov.br/sicon/PreparaPesquisaLegislacao.action

http://congressoemfoco.ig.com.br

http://blog.lobbying.com.br

www.pv.org

 

http://www.essere.com.br/

http://noticias.uol.com.br/politica

http://g1.globo.com/Noticias/Politica/

 

[1] A discussão sobre representação política é muito ampla e divergente, de modo que há autores que defendem que os eleitores devem apenas votar e depois não influenciar na política enquanto outros defendem que os representantes devem prestar contas sazonalmente aos seus eleitores. Essa discussão, entretanto, não será abordada nesse estudo.

[2] Quadro explicativo em anexo.

[3] Segundo Luiz Alberto Santos, “essa unidade de correção monetária foi extinta em fevereiro de 1991, corrigido desde então até outubro de 2007 pela variação acumulada do INPC, o valor aproximado do critério previsto ao PL do Senador Marco Maciel seria R$ 5.674,00” (Santos, 2007:431)

[4] UOL NOTÍCIAS. Câmara dá prioridade para projeto que vai regulamentar lobby. Entrevista realizada em 23/10/2009. Disponível na íntegra em <http://noticias.uol.com.br/politica/2009/10/23/ult5773u2807.jhtm>. Acesso em 5 Nov. 2009

[5] Essa informação foi retirada da entrevista do Deputado Carlos Zarattini, não foi encontrada no Projeto de Lei

[6] G1 POLÍTICA. Temer quer votar regulamentação do Lobby até 2010. Entrevista realizada em 13/10/2009. Disponível na íntegra em <http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,MUL1339516-5601,00.html>. Acesso em 5 Nov. 2009.

[7] Idem

[8] ANGRISANO Bruno. Temer quer votar, neste ano, projeto que regulamenta atividade de lobby. Jornal da Câmara. Brasília: 16 de outubro de 2009. p.3 Disponívem em <http://www.camara.gov.br/internet/jornal/jc20091016.pdf >. Acesso em 17 Out. 2009.

[9] SOARES Rosinethe Monteiro. Lobby no Brasil [1].Disponível em <http://www.essere.com.br/artigos/lobby_brasil2.htm> Acesso em 01/12/2009

[10] KRAMER Paulo. Regulamentação do Lobby. Texto Disponível em <http://congressoemfoco.ig.com.br/noticia.asp?cod_canal=14&cod_publicacao=52>. Acesso em 22/11/2009.

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