O Princípio da Razoabilidade na Jurisprudência do STF: O século XX

12. A influência da Ditadura Militar pós-1964 no controle de razoabilidade

Alexandre Araújo Costa

Até o início da década de 90, alguns ministros do STF esforçaram-se por desenvolver um controle de razoabilidade, mas essas iniciativas não tiveram maiores repercussões e o Tribunal continuava a decidir os casos apenas fazendo referência a argumentos formais. É certo que muitas dessas justificativas funcionavam apenas para ocultar, sob um manto de formalismo, os juízos de valor que orientavam as decisões. Alguns autores entendem operações desse tipo como aplicações implícitas[1] ou inconscientes[2] do controle de razoabilidade. Todavia, identificamos nessa operação de camuflagem um indício muito forte de que tal controle não parecia aceitável, que não se podia admitir que um Tribunal invalidasse uma lei por não considerar adequadas as opções valorativas a ela subjacentes. No ano de 1989, Carlos Roberto Siqueira Castro fez um interessante balanço do controle de razoabilidade dos atos estatais:

"Nada obstante, vigora no Brasil uma perigosa indisposição, tanto doutrinária quanto jurisprudencial, para o controle meritório dos atos discricionários, de que o ato legislativo é quiçá o exemplo mais expressivo, o que constitui uma autêntica e infeliz tradição de nossa doutrina. [...] Essa excessiva deferência de nossa ordem jurídica às competências discricionárias do Poder Público, notadamente no campo do poder de polícia, bem revela a idolatria do Estado no Brasil e sua feição autoritária, em cujo âmago descansa a proeminência e a incontrastabilidade dos agentes governamentais em face do cidadão comum. Essa distorção institucional resultou em que, a pretexto da incolumidade do mérito dos atos e programas da Administração, importantes aspectos das liberdades civis ficassem à míngua de qualquer proteção. Isto se deu de forma ainda mais acentuada nos períodos ditatoriais que ciclicamente o destino tem imposto ao nosso País. Nesses, sobretudo nos sucessivos governos militares pós-1964, a plataforma desenvolvimentista, respaldada no militarismo, na tecnocracia e no capital estrangeiro, tudo enfeixando o sistema repressivo "autoritário-burocrático'', resultou, no plano jurídico, no fenômeno que poderíamos designar de "administrativização" do Direito Constitucional, que se caracteriza pelo amesquinhamento do ideário e da teoria constitucionalista, cujos venerandos temas foram substituídos pelo binômio "segurança e desenvolvimento", com a colaboração não raro servil e indecorosa de juristas oficiais ligados ao Direito Administrativo, isto sem o menor apreço aos direitos individuais e coletivos em face do Estado. No torvelinho desse autoritarismo jurídico, a Constituição e o remanescente das liberdades públicas nela consignadas, a despeito de toda sorte de atos institucionais e complementares que mutilaram a ambas, acabaram tragadas pelo poder discricionário das autoridades executivas, poder esse que mais se deslumbrou na medida da enganosa e forjada eficiência e dos êxitos governamentais oficialmente propalados, tudo, é claro, na companhia de muita violência institucional e da complacência dos órgãos e instituições competentes para exercer algum tipo de controle sobre a superpresença desse Estado Administrativista que tudo podia e que não devia contas a ninguém. [3]

É oportuno lembrar que, no plano da legislação dita "revolucionária" do período pós 1964, notadamente com o advento do famigerado Ato Institucional n. 5, de 13 de dezembro de 1968, a judicial review sobre os atos de natureza punitiva e demissória ficou restrita ao exame das formalidades extrínsecas, tendo os nossos Tribunais declinado até mesmo do ofício inarredável de verificarem acerca da existência dos motivos ensejadores dos atos editados por essa via espúria, com isso contrariando concepção doutrinária tradicional e de superior acatamento.[4]

Na realidade, poucos, pouquíssimos foram no direito brasileiro os pronunciamentos que se dispuseram a abrir uma fresta para o horizonte verdadeiramente ilimitado do substantive due process of law, que representa hoje um genuíno aferidor de justiça nas conflitivas relações protagonizadas pelo Estado, de um lado, os indivíduos e a sociedade civil, de outro."[5]

Após o golpe de 64, o único processo em que identificamos uma intervenção do Supremo nas posições mais relevantes do Executivo foi a declaração de inconstitucionalidade de alguns artigos da Lei de Segurança Nacional[6]. Mas esse foi um caso excepcional, e que provavelmente teve um importante papel para que, no ano seguinte, os três ministros de linha mais liberal fossem compulsoriamente aposentados, com base no recém editado AI-5, de 13.12.1968: justamente Victor Nunes Leal, o ministro que defendeu de forma mais consistente um controle judicial do abuso de poder legislativo; Evandro Lins e Silva, o único que alinhou-se a Victor Nunes para exigir uma avaliação material - e não apenas formal - dos atos do executivo no HC 45.232[7], e Hermes Lima. Vale a pena transcrever o testemunho de Victor Nunes Leal sobre essa época:

"Nem sempre, nos primeiros anos da Revolução de 1964, foram cordiais, mas, ao contrário, tumultuadas, as relações entre o Supremo Tribunal e o Poder Executivo, influenciado pelo predomínio militar. Culminou essa fase com a aposentadoria compulsória, em 16 de janeiro de 1969, com apoio no Ato Institucional no 5, de três ministros do Supremo Tribunal (Hermes Lima, Evandro Lins e Silva e este orador), seguindo-se a inativação voluntária de Gonçalves de Oliveira, Presidente, e do decano Lafayette de Andrada.

Já anteriormente - como alternativa desse afastamento que era propugnado em áreas ortodoxas da Revolução - havia o Governo elevado a composição do Supremo Tribunal de onze para dezesseis ministros. Com a ulterior aposentadoria de cinco, sobreveio o Ato Institucional no 6, de 1o de fevereiro desse mesmo ano, que restaurou o número anterior de onze ministros.

Como as vicissitudes da nossa mais alta Corte contribuem para acentuar o seu perfil histórico, pareceu-me que não seria desarrazoado, na comemoração dos nossos cursos jurídicos, relembrar alguns fatos mal conhecidos, ou totalmente ignorados, que ajudam a compor o quadro do relacionamento executivo-judiciário. [...]

De mais graves conseqüências, foi a concessão, pelo Supremo Tribunal, de alguns habeas corpus que deram lugar a protestos do Governo. No caso do Governador Mauro Borges, o Presidente Castello Branco levou a público, em uma nota oficial, a sua inconformidade, mas acatou a decisão. Resolveu, depois, o caso político de Goiás, mediante intervenção federal, seguida de impeachment, pela Assembléia Estadual, que tinham sido caminhos jurídicos lembrados no julgamento da Corte.

De outra feita, tendo havido vacilação no cumprimento de habeas corpus, o Presidente do Supremo Tribunal, em comunicação a um comandante militar, empregou o verbo advertir, com o significado de dar-lhe ciência, ou de notificá-lo das conseqüências jurídicas de eventual desrespeito à decisão. O ilustre militar, de alta hierarquia, reclamou ao Presidente Castello Branco, porque o Presidente da República, e não o Supremo Tribunal, é que tinha competência para adverti-lo, o que equivalia a impor-lhe pena de advertência.

O Chefe de Governo encaminhou o ofício ao Supremo Tribunal e este, em sessão pública, aprovou a resposta do Ministro Ribeiro da Costa. Nela se esclarecia, em termos altos, que tinha havido uma notificação ou intimação, de natureza processual, e não uma advertência de caráter disciplinar; nem havia relações deste gênero entre a presidência da Corte e os Comandos Militares. Com isso se encerrou o mal-entendido e foi cumprido o habeas corpus.

Naqueles primeiros anos da Revolução de 1964 não havia, em algumas áreas do Governo, a nítida compreensão - ou aceitação - de que o papel do Supremo Tribunal não era interpretar as normas constitucionais, institucionais ou legais de acordo com o pensamento ou interesse revolucionário, mas interpretá-las consoante o seu próprio entendimento. Havia reservas, menos ou mais explícitas, à independência do Judiciário, que era, não obstante, um poder da república, justamente o que haveria de dizer a última palavra quanto à inteligência das leis e da Constituição. Chegou mesmo a circular em Brasília voto mimeografado de um juiz de outro tribunal, defendendo aquela posição castrense, o que motivou profunda irritação no Ministro Ribeiro da Costa, Presidente do Supremo.

Mais tarde, certamente, o sistema jurídico da Revolução se foi desdobrando para cobrir a superfície até então ocupada pelo direito anterior, que era de inspiração liberal. E também se ampliaram as situações em relação às quais ficou obstada a apreciação judiciária de atos do Governo.

Quanto ao Presidente Castello Branco, parecia claro o seu propósito de conviver, em mútuo respeito, com o Supremo Tribunal. Por isso, preferiu aumentar-lhe a composição, de onze para dezesseis, a fim de nomear, como nomeou, de uma assentada, cinco novos ministros, todos com qualificação moral e intelectual mais que suficiente. A boa disposição de Castello fora simbolicamente anunciada ao país, desde o começo do seu Governo, quando visitou o Supremo Tribunal, insistindo em se dirigir de forma atenciosa, e até cordial, a cada um dos ministros. Idêntico gesto tiveram - talvez pelo seu exemplo - os sucessivos presidentes militares.

Não obstante, corriam, naquela época, rumores de que o Tribunal seria atingido pela Revolução. Pessoa de minhas relações, que me parecia bem informada, avisou-me que haviam falado ao Presidente - mas não identificou o mensageiro - de um suposto trabalho de três ministros do Supremo Tribunal, entre os quais eu, no sentido de se formar, ali, um bloco hostil ao Governo."[8]

Sabendo dessas informações, Victor Nunes enviou uma sutil mensagem ao Presidente, na qual afirmou que:

"Quando rumores de todos os lados inquietavam nosso espírito e nos perturbavam o trabalho, era natural que nos preocupássemos com o destino da nossa instituição, que é fiel do equilíbrio federativo, da harmonia dos poderes, dos direitos individuais e, portanto, chave do regime democrático-representativo em que vivemos. Mas entre essa justificada ansiedade, que sua visita amiga contribuiu para dissipar, e o propósito de articular, entre nós, um grupo oposicionista, vai a distância de um abismo. Qualquer de nós repeliria de pronto essa tentativa, como também a de formar no Tribunal uma bancada governista. Assumir posições políticas, num ou noutro sentido, seria totalmente contrário à missão constitucional do Tribunal, prestigiada por venerável tradição que todos estamos empenhados em preservar."[9]

Tudo isso ocorreu no início do regime militar, tendo a mensagem acima sido datada de 16 de junho de 1964. Durante esse tempo, havia uma grande pressão para que as autoridades constituídas antes do golpe militar fossem afastadas, inclusive os ministros do Supremo. Como testemunhou Aliomar Baleeiro:

"Os quadros políticos do Brasil, ligados ao passado, foram gradualmente aniquilados, sobretudo no Congresso, entre 1964 e 1969. Não faltaram pressões para renovação da composição do Supremo Tribunal, visando aos ministros, que, antes de sua nomeação, haviam colaborado nos dois últimos governos.

Algumas delas vieram à luz e tiveram eco até em sessões públicas da Corte. Resistiu a tudo isso o presidente H. Castello Branco, que tinha a esperança de recuperar em prazo breve, a normalidade constitucional, poupando a mais alta Corte do país a medidas violentas, como as de Vargas em 1931 ou as então recentes na Argentina, após a derrubada do General Perón.

H. Castello Branco, leitor assíduo da História, sabia bem que Lincoln obtivera a elevação do número dos Justices, a fim de modificar a posição política da Corte Suprema, predominantemente sulista, em relação a certas medidas militares na Guerra da Secessão, e não ignorava a tentativa de F. D. Roosevelt, em 1937. A aposentar os juízes, preferiu o precedente norte-americano. Pode ele manter a composição do Tribunal durante ano e meio. Mas os fatos políticos do inverno e da primavera de 1965 mudaram rapidamente as circunstâncias até a crise interna da revolução, em outubro daquele ano."[10]

Assim, em outubro de 1965, a Emenda Constitucional n° 16 e o Ato Institucional n° 2 operaram uma reforma judiciária que elevou de 11 para 16 o número de membros do STF, sob o argumento de que era preciso ampliar o número de ministros em virtude do grande aumento de processos - e um dos ministros que ingressou nessas vagas foi Aliomar Baleeiro, autor do testemunho acima citado. Embora o Presidente Castello Branco não tenha demonstrado a intenção de fazer qualquer ação contrária aos ministros efetivados antes de 1964, a ampliação da composição do Tribunal era um claro movimento para aumentar a influência das idéias revolucionária e do próprio Poder Executivo[11]. O Court packing plan, planejado por Roosevelt para dar um fim à Era Lochner, mas vetado pelo Legislativo americano, foi aplicado no Brasil, sem maiores cerimônias, pelo governo militar. Incidentes como esse provocaram uma série de reações por parte de membros do Tribunal. Em especial, Ribeiro da Costa, então Presidente da Corte, publicou um artigo no qual "conclamava a retornar aos quartéis os militares que se deixaram empolgar pela militância política e pelo gozo do poder"[12]. A resposta do Ministro da Guerra, Marechal Costa e Silva, foi imediata, em um discurso acalorado para oficiais das forças armadas. Segundo Victor Nunes:

"O ímpeto de Ribeiro da Costa foi aceitar a polêmica pública, pois não somente ele, mas também o Tribunal, tinha sido atingido. Entretanto, aos seus colegas mais comedidos pareceu evidente que o debate não seria construtivo. A solidariedade mais expressiva que, em um desagravo do Tribunal, devíamos ao nosso presidente, melhor se traduziria em um ato nosso e não dele. As um ato de nossa indisputável competência, que por isso não se pudesse questionar em sua legalidade. Não evitaríamos que viesse a ser criticado sob o ângulo político, mas isso resultaria do seu sentido de desagravo."[13]

A solução encontrada foi prorrogar o mandato de Ribeiro da Costa como Presidente do STF por mais um ano, ato que foi justificado por uma explicação de motivos bastante clara, em cuja redação envolveram-se vários membros do Tribunal:

"O Supremo Tribunal Federal, cujas prerrogativas constitucionais estão protegidas pela afirmação de sua independência, não poderia deixar de participar das vicissitudes do momento presente. É quando avulta, com singular envergadura, a figura de seu Presidente, que representa o Tribunal, como Chefe de um dos poderes da República, o Poder Judiciário. Entre seus deveres irrenunciáveis está o de defender a integridade e a competência da instituição, desfazendo incompreensões, alertando os demais Poderes, esclarecendo a nação de que a justiça tem por missão aplicar a Constituição e as leis e resguardar os direitos individuais, com inteira fidelidade aos princípios do regime democrático."[14]

Em outubro de 1967, dentre ministros que compunham o Tribunal no momento do golpe limitar, apenas seis ainda permaneciam no STF: Luiz Gallotti, Gonçalves de Oliveira, Lafayette de Andrada, Victor Nunes, Hermes Lima e Evandro Lins e Silva[15]. Foi com essa composição que o Tribunal declarou a inconstitucionalidade artigo 48 da Lei de Segurança Nacional, no único julgamento da época em que o STF contrapôs-se frontalmente a uma decisão importante do Executivo. Entretanto, como tratou-se de uma decisão unânime - envolvendo, portanto, o voto dos ministros indicados pelos militares, que compunham a maioria do Tribunal -, não cremos que tal posicionamento possa ser entendido como uma das causas da intervenção do Executivo no STF que ocorreu no início de 1969, por meio do recém editado Ato Institucional n° 5 (AI-5), de dezembro de 1968.

Em janeiro de 1969, com base no AI-5, o Presidente Costa e Silva aposentou compulsoriamente três ministros da Corte - Evandro Lins e Silva, Victor Nunes Leal e Hermes Lima -, fato que provocou a renúncia de outros dois: Gonçalves de Oliveira, o então Presidente da Corte, e Lafayette de Andrada. Podemos sentir amargor nas palavras de Victor Nunes quando ele afirmou que "como as aposentadorias foram decretadas nas férias do Tribunal, a sua tribuna a nenhum de nós ficou disponível, para uma simples declaração - e ninguém tinha sido sequer acusado, nem convocado a defender-se"[16].

Com isso, a composição do Supremo Tribunal tornou-se ideologicamente homogênea: todos os ministros haviam sido escolhidos pelo governo militar. Assim, afastados os membros "indesejáveis", o Presidente Costa e Silva pôde reduzir novamente o número de componentes da Corte: não era mais necessário evitar que os ministros não alinhados aos "ideais revolucionários" formassem um bloco de oposição ao governo. Assim, por meio do Ato Institucional n° 6, de 1.2.1969, a composição do composição do STF voltou a ser de 11 membros.

Desde esse momento até meados da década de 80, há uma imensa lacuna no tocante ao controle de razoabilidade. Nessa época, o único caso marcante de controle de razoabilidade nada teve a ver com direitos humanos, mas apenas com a liberdade de exercício de profissão e em um caso no qual eram feridos os interesses da influente classe dos advogados[17]. Durante esse período, consolidou-se em nossa cultura jurídica uma extrema deferência ao dogma da separação dos poderes, um respeito quase mítico ao chamado mérito administrativo e à discricionariedade legislativa, idéias bastante condizentes com um regime autoritário no qual as escolhas valorativas dos governantes não podiam sequer ser contestadas pela sociedade, quanto mais anuladas pelo Poder Judiciário.



[1] Barroso, Interpretação e aplicação da Constituição, p. 215.

[2] Castro, O devido processo legal..., p. 201.

[3] Castro, O devido processo legal..., pp. 187-188.

[4] Castro, O devido processo legal..., p. 192.

[5] Castro, O devido processo legal..., p. 384.

[6] Vide Capítulo I - 4.

[7] Vide Capítulo I - 4.

[8] Leal, Problemas de Direito Público..., vol. I, pp. 265-268.

[9] Leal, Problemas de Direito Público..., vol. I,, p. 270.

[10] Baleeiro, O Supremo Tribunal Federal, p. 8.

[11] Um dos motivos que contribuíram para o futuro afastamento compulsório do min. Victor Nunes foi o fato de ele ter-se contraposto publicamente ao projeto de elevação do número de ministros do Supremo. Publicou ele um artigo no qual afirmava que: "É justamente o princípio da independência do Poder Judiciário que fica irremediavelmente comprometido, quando a nomeação de juízes tem o sentido de um comissionamento político, por mais bem inspiradas que tenham sido suas intenções. Esse comprometimento será muito mais grave quando a nomeação de novos juízes for em tal número que possa mudar a orientação de um Tribunal. [...] Quando se trata de juízes integrantes de um tribunal, é a independência desse tribunal que a Constituição defende, ao proteger individualmente os seus juízes. Mas essa garantia do tribunal estará fraudada, se ficar ao arbítrio dos outros dois poderes ampliar o seu quadro de juízes, de modo a neutralizar a opinião dos que ali foram mantidos e, portanto, resguardados na sua condição pessoal. A criação de novos juízes, formando maioria ou quase maioria num tribunal, equipara-se, a bem dizer, à criação de um tribunal post factum. A opinião pública, nos países civilizados, vê com extremo desfavor expedientes dessa natureza." [Essa texto faz parte de uma conferência pronunciada por Victor Nunes, a qual foi posteriormente publicada na Revista de Informação Legislativa, v. 2, n° 7, set. 1965, e republicada em Leal, Problemas de Direito Público...,vol. I,, p. 80.]

Pouco após ter proferido essa conferência, o então Presidente do Tribunal Ribeiro da Costa, procurou-o em particular e, segundo o próprio Ministro, "aproveitou a oportunidade para transmitir críticas, ouvidas em círculos que não me revelou, quanto aos meus pronunciamentos sobre a reforma judiciária" [Leal, Problemas de Direito Público..., vol. I,, p. 274].

[12] Leal, Problemas de Direito Público..., vol. I,, p. 275.

[13] Leal, Problemas de Direito Público..., vol. I,, p. 276.

[14] Leal, Problemas de Direito Público..., vol. I,, p. 276.

[15] Convém ressaltar o fato de que Ribeiro da Costa faleceu em meados de 1967.

[16] Leal, Problemas de Direito Público..., vol. I,, p. 270.

[17] RP 930, julgado em 5.5.1976, rel. min. Cordeiro Guerra. Vide Capítulo I - 7.

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