O Princípio da Razoabilidade na Jurisprudência do STF: O século XX

15. ADInMC 1.753, julgada em 16.4.1998, rel. min. Sepúlveda Pertence

Alexandre Araújo Costa

Trata-se de um processo decisivo na jurisprudência sobre questões políticas. Antes desse caso, o Supremo havia indeferido todos os pedidos de suspensão liminar da eficácia de medidas provisórias fundados na inexistência dos requisitos constitucionais de urgência e relevância[1]. Embora devamos reconhecer que posturas desse tipo estão de acordo com o tradicional self-restraint do STF[2], essa seqüência de decisões não deve ser entendida como uma admissão tácita de que o Tribunal não teria competência para suspender a eficácia de uma medida provisória com base nesse fundamento, dado que por várias vezes os indeferimentos eram acompanhados pela ressalva de que a análise dos requisitos de relevância e urgência fazia parte das atribuições do STF.

E foi na ADInMC 1.753 que, após repetir seguidamente essa ressalva, o Supremo decidiu, pela primeira vez, suspender liminarmente uma medida provisória com fundamento na inobservância dos requisitos constitucionais de urgência e relevância.[3] Nesse processo, avaliou-se a constitucionalidade da MP n° 1.577/97, que ampliava o prazo da ação rescisórias para as entidades de direito público de dois para cinco anos e criava em seu favor uma nova hipótese de rescindibilidade: casos em que a indenização expropriatória houvesse sido flagrantemente superior ao valor de mercado do bem.[4]

O argumento utilizado para justificar a suspensão foi um misto de isonomia e procedural due process of law[5]. Não houve referência direta ao princípio da razoabilidade, mas apenas a uma medida da razoabilidade ou proporcionalidade, como critérios de aplicação do princípio da igualdade. Uma aplicação direta do princípio da razoabilidade chegou mesmo a ser expressamente recusada pelo relator Sepúlveda Pertence, quando afirmou que o que importa se possa pôr em dúvida não é a razoabilidade em si de uma ou de outra das regras editadas, mas sim a sua unilateralidade, a favorecer unicamente o Poder Público.[6] Percebemos, assim, que o modelo teórico utilizado foi o da isonomia: exige-se como requisito de validade de uma discriminação a sua razoabilidade. Dando seqüência ao raciocínio, Sepúlveda Pertence afirma que as medidas governamentais desafiam a medida da razoabilidade ou da proporcionalidade, caracterizando assim privilégios inconstitucionais. Dessa forma, concluiu que:

Desse, modo, para ser razoável e proporcional ao sacrifício imposto à segurança jurídica que a coisa julgada se destina a criar, parece que o único a reclamar de ambas as alterações legislativas argüidas é que fossem equânimes, bilaterais, tratando igualmente as partes, dado que uma e outra poderão queixar-se, seja da angústia do prazo bienal, seja da falta de remédio contra a indenização injusta.[7]

Esse posicionamento foi reforçado pelo voto do min. Marco Aurélio, no ponto em que afirmou que:

Esse prazo maior é justamente previsto em relação àquele que tudo pode: o Estado. O Estado legisla, o Estado executa as leis, o Estado, em si, julga a execução das leis. Logo, considerados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, não vejo base para chegar-se a esse tratamento diferenciado; não há uma razão de ser plausível, aceitável, para a distinção, devendo ser levado em conta, principalmente, o princípio isonômico a envolver, também, a administração pública. Aparelhe-se esta última visando à defesa dos interesses públicos e aí ela estará cumprindo o seu mister.[8] [grifos nossos]

Vemos, assim, que, ao contrário de Sepúlveda Pertence, Marco Aurélio refere-se diretamente aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Todavia, percebe-se que esses princípios foram utilizados apenas como critérios para a aplicação do princípio da igualdade, pois toda a argumentação foi mantida nos quadros do modelo da isonomia. Note-se que Marco Aurélio afirma que o tratamento diferenciado é contrário ao princípio da razoabilidade e que, considerando o princípio da isonomia, as distinções devem ser razoáveis. Assim, verificamos que ocorre nesse posicionamento de Marco Aurélio o mesmo problema metodológico existente no entendimento do min. Carlos Velloso na ADIn 1.326, que foi tratado minuciosamente quando analisamos a decisão desse processo.

Dois pontos ficam evidenciados. Em primeiro lugar, a recusa de Sepúlveda Pertence em referir-se ao princípio da razoabilidade quando o caso é de aplicação direta do princípio da igualdade: ele alude à razoabilidade apenas como critério para aplicação do princípio isonômico, seguindo uma tendência que se vem consolidando no Tribunal[9]. Em sentido contrário, percebemos o esforço de Marco Aurélio para inserir a referência expressa ao princípio da razoabilidade, mesmo que seja para subordiná-lo à isonomia, que até mesmo em seu voto foi o fundamento chave da decisão. Embora o esforço para consolidar a razoabilidade como critério da isonomia seja louvável - pois caracteriza um avanço substancial com relação ao critério do nexo lógico -, isso não justifica que se utilize no discurso a menção ao princípio da razoabilidade.



[1] Constituição Federal, art. 62. "Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias." [grifos nossos]

[2] O qual é bem traduzido pelo posicionamento de Sydney Sanches no julgamento da ADIn 1.754, onde afirmou que "é pacífica a jurisprudência da Corte, no sentido de lhe descaber o exame da relevância e da urgência, como requisitos da Medida Provisória (art. 62 da C.F.), quando dependam de avaliação subjetiva ¾ e não meramente objetiva ¾ como ocorre no caso presente" [Parte da ementa da ADInMC 1.754, de acordo com o voto do min. Sydney Sanches na ADIn 1.896, julgada em 18.2.1999].

[3] Voto do relator (trecho final): "Sob o prisma substancial, de sua vez, igualmente não se pode negar plausibilidade à argüição de afronta por ambas as normas impugnadas dos princípios constitucionais da isonomia e do devido processo legal, que, no ponto, se confundem.

Dispensa demonstração, com efeito, que a igualdade das partes é imanente ao procedural due process of law.

Certo, quando uma das partes é o Estado, a jurisprudência tem transigido com alguns favores legais da tradição do nosso processo civil: assim, o reexame necessário da sentença contrária e a dilatação de prazos para a resposta e os recursos (cf., quanto a testes, RE 181130, Celso de Mello, DJ 12.5.1995; RE 196.430, Pertence, DJ 21.11.1997)

São discriminações, contudo, que, além da vetustez que lhes dá uma certa aura de respeitabilidade, se tem reputado constitucionais porque não arbitrários, na medida em que visem a compensar deficiências da defesa em juízo das entidades estatais: "O fundamento hodierno da exceção "- lê-se em Pontes de Miranda (Comentários ao C. Pr. Civil, art. 188, 3a ed., 1996, III/45) - "está em precisarem os representantes de informações e provas que, dado o vulto dos negócios do Estado, duram mais que as informações e provas de que se precisam os particulares ".

Se, ao contrário, desafiam a medida da razoabilidade ou da proporcionalidade, caracterizam privilégios inconstitucionais.

Assim é, por exemplo, que, quando o art. 6o da MP 314/93 - no curso da implantação do AGU - suspendeu os prazos da União - o tribunal restringiu o alcance da norma, a fim de excluir sua incidência nos processos em que a defesa da União coubesse à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, instituição de há muito organizada, em relação à qual, portanto, não concorriam os motivos conjunturais, que emprestavam razoabilidade ao dispositivo nas causas em que passaria a atuar a nascente Advocacia Geral (QO no Re 148754, Velloso, RTJ 150/888, 891)

Nessa linha, parece denso o questionamento da razoabilidade dos preceitos questionados.

Não está em causa que, pelo menos com relação a algumas das suas hipóteses do cabimento, o prazo bienal para a ação rescisória fundada na falsidade de documento apurada em processo criminal, o que levou autores de peso a sustentar que aí, da sentença penal, é que se deveria conter o prazo (assim, Pontes de Miranda, Comentários ao C.Pr. Civil, 1975, p. 464; Ernane Fidélis dos Santos, Manual de Direito. Proc. Civil, 1996, 4/590; contra J. C. Barbosa Moreira, Comentários, 7a ed. 1998, V/215).

Não parece ser o caso do novo pressuposto de rescindibilidade criado pela medida provisória, em que o correr do tempo, antes de facilitar, dificulta a prova do descompasso entre a indenização expropriatória ou reparatória de limitações à propriedade imóvel e o preço de mercado do bem.

De qualquer sorte, o que importa se possa pôr em dúvida não é a razoabilidade em si de uma ou de outra das regras editadas, mas sim a de sua unilateralidade, a favorecer unicamente o Poder Público

Admita-se que a burocracia, o gigantismo e a conseqüente lerdeza da máquina estatal expliquem dilatação de prazos processuais em dimensões aceitáveis, qual a do prazo para responder - multiplicado de 15 para 60 dias, ou a duplicação dos prazos para a interposição de recursos.

Mas é difícil dizer o mesmo da disparidade criada pela regra discutida, que mantém em dois anos o prazo do particular para propor a rescisória, seja qual for o vício da sentença, mas eleva a cinco o da Fazenda.

Avulta mais a aparente discriminação quando se recorda que a diferença de prazo vai somar-se a três outras vantagens processuais da Fazenda Pública, todas com a conseqüência perversa de retardar sem limites a satisfação do direito do particular reconhecido em juízo: primeiro, o condicionamento da exeqüibilidade da sentença, malgrado a ausência de recurso, ao reexame em segundo grau; segundo, o sistema de execução mediante precatórios; terceiro, a possibilidade - recentemente explicitada - da suspensão dos efeitos da coisa julgada, a título de medida cautelar da ação rescisória.

Procede, de sua vez, a observação de que, na prática dos processos de desapropriação ou similares, se é verdade a ocorrência de indenizações exageradas, não é nem menos verdade nem menos freqüente a indenização mofina - em afronta à garantia constitucional da prévia e justa compensação - substancialmente agravado o prejuízo do proprietário, primeiro, pela antecipação da perda da posse e depois pelas delongas da execução.

Desse modo, para ser razoável e proporcional ao sacrifício imposto à segurança jurídica que a coisa julgada se destina a criar, parece que o único a reclamar de ambas as alterações legislativas argüidas é que fossem equânimes, bilaterais, tratando igualmente as partes, dado que uma e outra poderão queixar-se, seja da angústia do prazo bienal, seja da falta de remédio contra a indenização injusta.

Finalmente, dada a impossibilidade da aplicação de uma às sentenças já transitadas em julgado e as dúvidas existentes quanto à aplicabilidade da outra aos prazos em curso, somadas à plausibilidade da argüição de invalidez, é patente a conveniência da suspensão cautelar da eficácia de ambas as normas, até no interesse do próprio Estado, a evitar que a confiança nas facilidades por elas criadas leve ao prejuízo de pretensões rescisórias que acaso pudessem ter êxito na disciplina originária do Código.

Defiro a cautelar: é o meu voto." [grifos nossos] [Ementário 1914/1:50-51]

[4] Convém ressaltar que a ADIn 1.753 já foi julgada, mas a sua decisão não tem reflexos no controle de razoabilidade. Em vista da suspensão cautelar da MP 1.577/97 pela ADInMC 1.753, o Executivo editou uma nova medida provisória, alterando os dispositivos impugnados e, por essa razão, a ADIn 1.753 foi extinta sem julgamento do mérito.

[5] Veja os primeiros dois parágrafos da nota anterior.

[6] Ementário 1914/1:52.

[7] Ementário 1914/1:52.

[8] Ementário 1914/1:57.

[9] Vide Capítulo I - B - 8.

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