O Princípio da Razoabilidade na Jurisprudência do STF: O século XX

19. RE 158.448, julgado em 29.6.1998, rel. min. Marco Aurélio

Alexandre Araújo Costa

O artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estatui:

Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, na administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, em exercício há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição [por concurso público], são considerados estáveis no serviço público.

O presente Recurso Extraordinário refere-se ao caso de duas professoras que exerceram o magistério em escolas públicas de meados dos anos 70 até a promulgação da Carta. O benefício criado pelo dispositivo citado foi-lhes negado administrativamente com base no argumento de que o seu vínculo não era continuado: como os contratos foram rescindidos ao fim de cada ano letivo, embora sempre renovados no período letivo subseqüente, não se poderia falar em continuidade. Essa interpretação é plausível, visto que o contrato que ligava as professoras ao serviço público tinha no máximo um ano de duração, no momento em que a Constituição foi promulgada. Todavia, essa interpretação foi rejeitada pelo Relator, em voto acolhido unanimemente pela Turma:

Indaga-se: a norma constitucional exclui a possibilidade de se concluir pela estabilidade em hipóteses como a dos autos? A resposta é desenganadamente negativa. As contratações sucessivas, desprezando-se situação peculiar, implicou inegável prejuízo para as Recorridas. Mais do que isso: tenho-as como verdadeira simulação, porquanto o objetivo do Estado jamais foi dispensar a mão-de-obra. Buscou, mediante procedimento dos mais criticáveis, obter vantagem, não remunerando as Recorridas no espaço de tempo em que desnecessárias as aulas em face às férias escolares. O preceito do artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ao prever o tempo de cinco anos continuados de serviços, para concluir-se pela estabilidade, afasta, tão-somente, aquelas hipóteses em que houve a cessação da relação jurídica e, passado um certo período, o restabelecimento, pressupondo-se situação de absoluta normalidade, o que não ocorreu no caso dos autos. Em síntese, não se pode vislumbrar ofensa, no caso, ao artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, no que se homenageou a realidade, ou seja, afastou-se do cenário jurídico conseqüência de ato condenável do próprio Estado, no que, visando à economia no campo das despesas com o pessoal, procedeu a verdadeiras rupturas fictícias.[1]

Interessante é notar que não há qualquer referência ao princípio da razoabilidade no corpo do acórdão, mas apenas na ementa, na qual se afirma que "os princípios da continuidade, da realidade, da razoabilidade e da boa-fé obstaculizam defesa do Estado em torno das interrupções e, portanto, da ausência de prestação de serviços por cinco anos continuados de modo a impedir a aquisição da estabilidade". Ora, o eixo da argumentação foi no sentido de que o Estado havia utilizado um procedimento condenável ao fazer contratos temporários para suprir a sua necessidade de pessoal em atividades permanentes. Convém observar que, no Direito do Trabalho (artigo 452 da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT), quando os contratos temporários para o exercício de atividades permanentes são renovados, eles adquirem o caráter jurídico de contratos por prazo indeterminado. Essa regra pode ser entendida como uma concretização do princípio de Direito do Trabalho segundo o qual o contrato de emprego não se define pela literalidade do instrumento contratual, mas pelo modo como realmente ocorria a prestação dos serviços.

Parece, assim, ter havido uma interpretação do Direito Administrativo à luz do Direito do Trabalho[2]. Embora o min. Marco Aurélio tenha-se referido expressamente ao princípio da realidade (em uma clara referência a critérios consolidados no Direito do Trabalho), não parece sustentável a mera subordinação do Direito Administrativo (que é Direito Público) a princípios do Direito do Trabalho (que é Direito Privado). A referência ao princípio da boa-fé também não parece suficiente para fundamentar a conclusão. Entendemos, pois, que o princípio da razoabilidade foi a ponte utilizada por Marco Aurélio para aplicar ao Direito Administrativo algumas concepções de justiça consolidadas no Direito Privado. Ressaltemos: não é preciso ver aqui uma aplicação direta do Direito do Trabalho ao Direito Administrativo, mas apenas a aplicação de critérios de justiça/razoabilidade estratificados no Direito do Trabalho.

Tal como o definimos anteriormente, a aplicação do princípio da razoabilidade envolve sempre a avaliação das opções valorativas de um agente estatal, no exercício de uma função discricionária. A nomeação de pessoas para exercerem cargos públicos é uma atividade discricionária. Embora os procedimentos de contratação sejam vastamente regulados por normas escritas, cabe sempre ao administrador a decisão de oportunidade e conveniência em operar um contrato particular. Foi a escolha do administrador uma opção válida? Embora não houvesse lei específica a respeito - o que afasta a possibilidade de se falar em ato vinculado -, a opção do administrador deveria ser valorativamente adequada. No entanto, o que ocorre é a utilização do instrumento do contrato temporário para preencher cargos ligados a atividades permanentes, com o claro intuito de evitar as conseqüências jurídicas que adviriam do estabelecimento de contratos permanentes. Torna-se claro o desvio de finalidade: rescinde-se um contrato não por força do interesse público, mas de um suposto interesse da administração pública em fazer economia às custas do cidadão.

Como já afirmamos anteriormente, o princípio da razoabilidade é muitas vezes utilizado para possibilitar a revisão de atos nos quais há um desvio de finalidade que dificilmente se poderia demonstrar ou que se prefere não enfrentar diretamente[3]. É claro que nem todo desvio de finalidade pode ser enfrentado com fundamento no princípio da razoabilidade: isso é possível apenas naqueles em que o desvio gera um descompasso entre as finalidades do ato e os meios utilizados para alcançá-la. E como é justamente isso que acontece no presente caso - no qual o meio utilizado não corresponde a nenhum interesse púbico -, havia a possibilidade de utilizar tanto um como o outro argumento. E a opção de Marco Aurélio foi justamente o princípio da razoabilidade, dando seqüência ao seu esforço de consolidar esse instituto na jurisprudência do Supremo.



[1] Ementário 1924/2:236-237.

[2] O que, em parte, parece ser explicável pela própria história pessoal do min. Marco Aurélio, que foi juiz do Trabalho - chegando mesmo ao Tribunal Superior do Trabalho - antes de ingressar no STF.

[3] E isso não apenas no Brasil. Por exemplo, veja-se o Caso das Farmácias ou dos Confeitos de Chocolate, no capítulo referente ao princípio da proporcionalidade na Alemanha.

Página anterior Próxima página
Capítulo 44 de 82
Sumário
Arquivos
Licença Creative Commons | Atribuição | Uso Não-Comercial | Vedada a Criação de Obras Derivadas
Alguns direitos reservados
Exceto quando assinalado, todo o conteúdo deste site é distribuído com uma licença de uso Creative Commons
Creative Commons: Atribuição | Uso Não-Comercial | Vedada a Criação de Obras Derivadas

Como seria o Vade Mecum dos seus sonhos?

Estamos trabalhando em um Vade Mecum digital, inteligente, acessível e gratuito.
Cadastre-se e tenha acesso antecipado e gratuito à nossa versão beta.