O Princípio da Razoabilidade na Jurisprudência do STF: O século XX

2. ADInMC 855, julgada em 1o.7.1993, rel. min. Sepúlveda Pertence

Alexandre Araújo Costa

A referência expressa ao princípio da razoabilidade veio apenas com o julgamento, em 1993, da ADInMC 855. Esse processo foi um marco porque foi a primeira vez em que se utilizou expressamente o princípio da razoabilidade ou proporcionalidade como fundamento para a suspensão da vigência de uma norma. Trata-se de um caso sui generis, em que a Lei n° 10.248/93 do Paraná estabelecia a necessidade de pesagem dos botijões de gás no momento da venda, para garantir que os compradores estavam recebendo a quantidade correta. Assim dispunha a lei:

Art. 1º. É obrigatória a pesagem, pelos estabelecimentos que comercializarem GLP - Gás Liqüefeito de Petróleo, à vista do consumidor, por ocasião da venda de cada botijão ou cilindro entregue e também do recolhido, quando procedida à substituição.

Parágrafo único. Para efeito do disposto no caput deste artigo, os Postos revendedores de GLP, bem como os veículos que procedam à distribuição a domicílio, deverão portar balança apropriada para essa finalidade.

Art. 2º. Verificada a diferença menor entre o conteúdo e quantidade líquida especificada no botijão ou cilindro, o consumidor terá direito a receber, no ato do pagamento, abatimento proporcional ao preço do produto.

Art. 3º. Caso se constate, na pesagem do botijão ou cilindro que esteja sendo substituído, sobra de gás, o consumidor será ressarcido da importância correspondente, através de compensação no ato do pagamento do produto adquirido.[1]

Inconformada, a Confederação Nacional do Comércio ingressou com a medida cautelar, pedindo a suspensão da vigência da lei por violação do princípio da razoabilidade. Para fundamentar essa afirmação, juntou-se um parecer do INMETRO - Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial - órgão do Ministério da Justiça competente para questões de metrologia - que afirmava a inviabilidade prática do procedimento exigido pela lei paranaense, por razões de ordem técnica:

Esta autarquia [INMETRO], visando assegurar a fidelidade de tais transações comerciais, realiza periodicamente, através dos seus órgãos estaduais conveniados, a fiscalização quantitativa do produto ora em tela, com a verificação sistemática do peso do botijão vazio (tara).

A utilização de balança como preconiza a referida lei seria prejudicial devido à necessidade de conterem dispositivos de predeterminação da tara, de nível, bem como travas especiais, trazem um grau elevado de desgaste e desregulagem, o que poderia prejudicar as medições. Cabe ainda acrescentar que no caso das balanças que não fossem facilmente retiradas da carroceria, o consumidor teria que subir na mesma para acompanhar a pesagem. Quanto ao uso de manômetros, não atendem a finalidade proposta por ser a indicação do GLP em unidade de massa e não em unidade de pressão.

Esclarecemos, que nos casos em que o consumidor recebe o botijão em locais distantes do veículo, não haverá praticidade na proposta, pela necessidade do consumidor e entregador terem que retornar ao veículo para conferência do produto. Não obstante, todas as empresas distribuidoras de GLP devem possuir um selo aprovado pelo INMETRO, que deve ser oposto à válvula do botijão de forma a garantir a conservação da quantidade de produto contido no recipiente, bem como a permitir a constatação de qualquer irregularidade pela violação do referido selo. [2]

Essencialmente, o parecer afirmava que o procedimento de pesagem dos botijões aumentaria o preço ao consumidor sem garantir que estes recebessem a quantidade exata de gás. Esses argumentos técnicos foram essenciais para o julgamento da causa - ao menos para a concessão da suspensão provisória da lei impugnada - pois, como o Relator afirma em seu voto:

Eles servem, de um lado - como proficientemente explorados na petição - não só para lastrear o questionamento da proporcionalidade ou da razoabilidade da disciplina legal impugnada, mas também para indicar a conveniência de sustar - ao menos, provisoriamente - as inovações por ela impostas, as quais, onerosas e de duvidosos efeitos úteis - acarretariam danos de incerta reparação para a economia do setor, na hipótese - que não é de afastar - de que se venha ao final a declarar a inconstitucionalidade da lei.[3]

É interessante observar que o único voto divergente constante do acórdão foi o do Ministro Marco Aurélio, que é justamente o membro do Tribunal que mais freqüentemente se utiliza do princípio da razoabilidade nas suas fundamentações[4]. Entretanto, o seu raciocínio é interessante porque, em primeiro lugar, recusa os argumentos de ordem formal que foram admitidos pelo Relator[5], para em seguida afirmar que "na aquisição de gás, não se adquire em si o bujão, mas o peso [d]a quantidade de gás que nele se contém". Por isso, considera que a política que inspirou a lei era acertada e que "a experiência deve prosseguir". Percebe-se, assim, que o min. Marco Aurélio admitiu a necessidade do controle de razoabilidade, embora tenha chegado a uma conclusão diversa da da maioria.

A grande importância deste acórdão está no fato de que o Supremo admitiu a possibilidade da suspensão de uma lei porque os meios por ela instituídos não eram adequados para a consecução dos fins a que ela se propunha. Verificou-se um descompasso entre as finalidades da norma e o seu conteúdo. Dentro do grande espectro de discricionariedade que cabia ao legislador, a sua opção mostrou-se valorativamente irrazoável porque não era adequada à consecução dos fins que a norma visava a atingir. Nesse processo, as informações de ordem técnica oferecidas pelo INMETRO foram decisivas para que os membros do Tribunal se convencessem de que as inovações trazidas pela lei paranaense trariam diversos danos para o setor de venda de GLP, sem que se trouxesse qualquer benefício para a sociedade. Entretanto, como é típico da jurisprudência dos países inseridos no modelo jurídico romano-germânico, não é dada uma importância maior ao papel das decisões enquanto momentos para a fixação de precedentes. Vejamos o voto do min. Sepúlveda Pertence:

Estou em que concorrem, no caso, os pressupostos da cautelar requerida.

2. A transcrição dos trechos decisivos da petição inicial são bastantes a evidenciar a plausibilidade da argüição deduzida contra a lei estadual questionada, sob o prisma da invasão de área de competência da União.

3. De sua vez, os esclarecimentos de fato - particularmente a manifestação do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO, do Ministério da Justiça, são de múltipla relevância para este julgamento liminar.

4. Eles servem, de um lado - como proficientemente explorados na petição - não só para lastrear o questionamento da proporcionalidade ou da razoabilidade da disciplina legal impugnada, mas também para indicar a conveniência de sustar - ao menos, provisoriamente - as inovações por ela impostas, as quais, onerosas e de duvidosos efeitos úteis - acarretariam danos de incerta reparação para a economia do setor, na hipótese - que não é de afastar - de que se venha ao final a declarar a inconstitucionalidade da lei.

Finalmente, à primeira vista, os mesmos esclarecimentos especializados, que instruem a petição, permitem duvidar que, dadas as contingências técnicas a que tem de submeter-se, o mecanismo de distribuição de gás liquefeito, até hoje submetido a um regramento uniforme em todo o país, possa admitir variações regionais, impostas em nome da proteção do consumidor, parece, hão de ter, no setor de que se cuida, soluções nacionais.

Defiro, pois, a cautelar: é o meu voto. [6]

Embora o fundamento apresentado tenha sido suficiente para resolver o caso, não se deixa clara a diferença entre holding e obiter dicta. Não se explicita a importância para a decisão do fato de que essa norma cria uma série de obrigações para todo um setor econômico, o que exigiria o investimento de muito capital. Ao mesmo tempo, não se adota um fundamento único - ao lado do princípio da razoabilidade, admite-se também a plausibilidade de vícios formais: falta de competência legislativa e necessidade de haver regramento uniforme sobre a matéria em todo o país. Todos os argumentos são colocados lado a lado, e todos eles apontam no sentido da suspensão da vigência da lei impugnada. O peso de cada um não fica claro, nem pode ser distinguido pelo contexto. Mesmo na ementa, a violação do princípio da razoabilidade não é colocada inequivocamente em primeiro plano. Vejamos a ementa do acórdão:

Gás liqüefeito de petróleo: lei estadual que determina a pesagem de botijões entregues ou recebidos para substituição a vista do consumidor, com pagamento imediato de eventual diferença a menor: argüição de inconstitucionalidade fundada nos arts. 22, IV e VI (energia e metrologia), 24 e §§, 25, § 2o, 238, além de violação ao princípio de proporcionalidade e razoabilidade das leis restritivas de direitos: plausibilidade jurídica da argüição que aconselha a suspensão cautelar da lei impugnada, a fim de evitar danos irreparáveis a economia do setor, no caso de vir a declarar-se a inconstitucionalidade: liminar deferida.[7] [grifos nossos]

A partir do modo como foi feita a referência ao princípio da razoabilidade - introduzida pela conjunção além -, podemos entender que se trata apenas de um argumento de reforço: existe um problema formal intransponível mas, além disso, podemos apontar inconstitucionalidades materiais. Também devemos ressaltar que os ministros que formaram a maioria (com exceção do relator Sepúlveda Pertence) nunca vieram a utilizar o princípio da razoabilidade em processos por eles relatados[8] - fato que pode indicar que o resultado final foi mais influenciado pelos argumentos formais sobre competência que pela invocação do princípio da razoabilidade.

O votos vencidos também não reconhecem ao argumento da razoabilidade uma relevância maior. Em sentido contrário, poderíamos deles inferir que a sua importância era reduzida, na medida em que Moreira Alves[9] recusou a interpretação da maioria apenas sob o fundamento de que havia competência concorrente dos estados-membros, o que afastaria a tese da inconstitucionalidade formal. E, afastada a tese de inconstitucionalidade formal, nada obstaria que a lei fosse considerada válida.

Verificamos, assim, a grande importância que tinha o argumento formal relacionado à competência legislativa, o que indica que, tomado individualmente, o argumento material pode não ter sido apoiado pela maioria dos ministro. Entretanto, supondo que cada um dos argumentos apresentados seria suficiente para fundamentar a conclusão do Tribunal, podemos afirmar que resta fixado o precedente de que, segundo o princípio da razoabilidade, é inválida uma lei que não possua uma adequação entre suas finalidades e os meios escolhidos para a realização desses objetivos[10]. Como se trata do primeiro caso expressivo de utilização do princípio da razoabilidade, não se poderia esperar que houvesse remissões a julgamentos anteriores. Todavia, seria conveniente que o STF tivesse deixado mais claro o que entende por razoabilidade, pois esse posicionamento serviria como orientação para as decisões posteriores.

De qualquer forma, trata-se da aplicação mais consistente do princípio da razoabilidade que o Supremo já efetuou. Ao contrário do que será feito em momentos posteriores, o critério de razoabilidade utilizado remete apenas a um senso comum que - supõe-se - deveria ser partilhado pelos juristas, mas tem uma base muito mais firme: as informações técnicas fornecidas pelo INMETRO. Por se tratarem de informações objetivas, torna-se possível identificar com clareza os critérios utilizados para afirmar a inexistência de uma adequação entre meios e fins.

Infelizmente, mesmo que a medida cautelar tenha sido julgada ainda em 1993, a Ação Direta de Inconstitucionalidade propriamente dita ainda não foi apreciada pelo Supremo Tribunal Federal. Esperamos que o STF aproveite o julgamento desse processo como um momento propício para superar as deficiências metodológicas que a sua jurisprudência ainda possui quanto ao controle de razoabilidade - especialmente definindo de forma mais clara o que o Tribunal entende por princípio da razoabilidade.



[1] Ementário 1719/1:72-73.

[2] Parte do parecer do INMETRO transcrita no acórdão. [Ementário 1719/1:80-82]

[3] Ementário 1719/1:88.

[4] No voto do min. Marco Aurélio há uma referência ao voto do min. Moreira Alves, no sentido de concordar com ele quanto à inexistência de inconstitucionalidade formal. Voto de Marco Aurélio:

"Senhor Presidente, peço vênia ao nobre Relator para indeferir a liminar, e o faço tendo em vista que, na aquisição de gás, não se adquire em si o bujão, mas o peso a quantidade de gás que nele se contém, a ser utilizado, portanto, pelo consumidor.

Ora, a legislação federal é escassa quanto aos meios a serem colocados à disposição do consumidor para conferir o que está adquirindo, para ter convicção quanto à compra efetuada e à correspondência entre o valor cobrado e a mercadoria que está sendo vendida.

O Ministro Moreira Alves ressaltou que a própria Constituição Federal - e nela se inspirou o legislador ordinário ao editar a Lei do Consumidor - prevê, no inciso VIII do artigo 24, a competência concorrente dos Estados no tocante à responsabilidade por dano causado ao consumidor, e, no inciso IV, quanto às normas relativas à produção e ao consumo. A experiência deve prosseguir, e estamos, aqui, no campo da apreciação da liminar.

Peço vênia ao Ministro Relator para votar mantendo a eficácia da Lei n° 10.248, do Estado do Paraná.

Todavia, o voto do min. Moreira Alves não está presente no acórdão do processo. [Ementário 1719/1:90-91]

[5] O pedido também estava fundado na sustentação de competência exclusiva da União para legislar sobre questões de metrologia e que envolvessem combustíveis derivados de petróleo.

[6] Ementário 1719/1:88-89.

[7] Ementário 1719/1:71.

[8] Votaram contra os ministros Marco Aurélio e Moreira Alves, e estavam ausentes os ministros Paulo Brossard e Ilmar Galvão.

[9] Como se infere do voto de Marco Aurélio.

[10] Quer dizer, foi dado um passo maior para a consolidação do conteúdo do princípio, ainda que ele não tenha sido o principal argumento jurídico que influenciou a decisão do Tribunal.

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