O Princípio da Razoabilidade na Jurisprudência do STF: O século XX

B - O princípio da razoabilidade na jurisprudência do STF

Alexandre Araújo Costa

A análise dos acórdãos do Supremo Tribunal Federal indica claramente que não existe uma teoria do princípio da razoabilidade na jurisprudência da Corte. Apenas três ministros fizeram referências a esse princípio, sendo que apenas dois deles têm-se esforçado para consolidar esse topos na jurisprudência do Supremo: Sepúlveda Pertence e Marco Aurélio. Mesmo assim, apenas o min. Marco Aurélio utilizou argumentos fundados no princípio da razoabilidade com certa freqüência[1]. Já Sepúlveda Pertence fez apenas três referências esparsas a tal princípio[2].

Entretanto, seria um engano concluir a partir desse fato que no STF apenas esses dois ministros buscam operar controles de razoabilidade. Como foi repetido por várias vezes, o princípio da razoabilidade é apenas um dos argumentos a partir dos quais um tribunal pode controlar a legitimidade das opções valorativas dos agentes estatais. No Brasil, devemos reconhecer que boa parte do controle de razoabilidade é realizado por meio do princípio da igualdade. Trata-se de um instrumento tradicional de controle e que, na cultura jurídica brasileira, afastou-se do seu conteúdo original de garantia de uma igualdade formal e afirmou-se como uma exigência com base na qual se pode invalidar qualquer discriminação arbitrária. Atualmente, percebe-se uma tendência de utilizar a razoabilidade como um critério para a avaliação da validade das discriminações, o que aponta para a possibilidade do desenvolvimento de relações entre os princípios da isonomia e da razoabilidade[3].

No direito comparado, dois são os instrumentos mais influentes na questão do controle de razoabilidade: o devido processo legal norte-americano e o princípio da proporcionalidade germânico. As influências desses institutos fazem-se notar tanto na jurisprudência quanto na doutrina brasileiras. Por um lado, dois ministros esforçaram-se por desenvolver o devido processo como um instrumento válido de controle de razoabilidade por parte do STF: Moreira Alves e Celso de Mello. Houve também consistentes esforços doutrinários nesse mesmo sentido, especialmente o de Siqueira Castro e, mais modernamente, de Maria Rosynete Lima.

Já a influência germânica pode ser percebida tanto na terminologia adotada por Sepúlveda Pertence - que preferencialmente fala de princípio da proporcionalidade e da razoabilidade - como na maior parte da doutrina sobre o tema. Gilmar Mendes, Paulo Bonavides, Willis Guerra Filho, Suzana Barros e Raquel Stumm, entre outros, entendem que da Constituição Federal brasileira é possível - e até mesmo necessário - extrair um princípio implícito, nos moldes do princípio da proporcionalidade alemão. Todavia, não consideramos adequada essa aproximação do problema, pois apenas a suposição de que esse princípio seria um conceito jurídico a priori justificaria a pretensão de que o STF adotasse os mesmos critérios interpretativos desenvolvidos pela teoria jurídica alemã. Os pressupostos envolvidos nessa operação não nos parecem aceitáveis, especialmente por entenderem o controle de razoabilidade como um problema de lógica jurídica e não como um instrumento de controle político construído historicamente e que precisa levar em consideração os aspectos peculiares de cada sociedade.

Como há uma previsão expressa na Constituição Federal que garante o direito ao devido processo legal, parece-nos que seria mais consistente uma teoria que fundasse o controle de razoabilidade nessa cláusula. Seria conveniente, pois, dar continuidade aos esforços de Moreira Alves e Celso de Mello, no sentido de desenvolver uma fundamentação do controle de razoabilidade na previsão constitucional do devido processo, o que nos levaria a uma aproximação maior com a teoria norte-americana. Todavia, embora essa linha de fundamentação pareça mais sólida, a inexistência de qualquer referência ao devido processo na jurisprudência dos últimos cinco anos deixa-nos céticos perante a possibilidade de que o Supremo venha a desenvolver esforços nesse sentido, ao menos a curto prazo.

Nos últimos anos, especialmente em 1998, foi o princípio da razoabilidade que recebeu maior atenção, ainda que por parte de um número reduzido de ministros - fato que indica que o desenvolvimento de um controle de razoabilidade com base nesse princípio pode ter uma maior viabilidade. Entretanto, também somos céticos quanto à possibilidade de que esse princípio venha a ter um desenvolvimento consistente a curto prazo. Embora os esforços de Marco Aurélio e Sepúlveda Pertence tenham sido grandes, o princípio da razoabilidade ainda tem um caráter muito incipiente na jurisprudência do Tribunal.

Ele foi utilizado como parâmetro de controle de vários objetos diversos - leis, atos administrativos, interpretações e até mesmo de um dispositivo constitucional, ainda que de forma velada -, sem que se tenha atentado para o fato de que em cada um desses usos ele desempenha um papel diverso na argumentação. Embora haja uma certa constância no seu uso como um parâmetro de adequação entre meios e fins, em vários processos as referências ao princípio da razoabilidade extrapolam esses limites estreitos e são utilizadas para avaliar a aceitabilidade dos próprios fins ou a validade da ponderação de valores que deu origem aos atos estatais impugnados. Também devemos ressaltar que o nível de ativismo judicial possibilitado pela introdução do princípio da razoabilidade na argumentação do tribunal não é uniforme. Por um lado, o respeito exacerbado à separação dos poderes leva a um self-restraint exagerado no controle de razoabilidade das leis. Por outro, identificamos uma certa a tendência a tomar decisões de forma dogmática[4], sem uma maior fundamentação discursiva das escolhas valorativas do próprio Tribunal, especialmente no controle de razoabilidade de operações interpretativas.

Essa indefinição sobre o conteúdo do princípio da razoabilidade tem levado a algumas utilizações inadequadas, que reduzem esse princípio a uma exigência geral e abstrata de razoabilidade ou justiça. Essa concepção tende a desnaturar o próprio princípio, que perde a possibilidade de funcionar como um requisito de validade dos atos estais na medida em que tem o seu campo de aplicação excessivamente ampliado (por ser aplicável a todo e qualquer ato jurídico) e o seu conteúdo rarefeito (por causa da sua generalização e abstração).

O desenvolvimento de uma teoria consistente sobre o princípio da razoabilidade passa por uma definição dos seus contornos, reservando-lhe um conteúdo limitado mas preciso, e por uma delimitação do seu âmbito de aplicação. Além disso, é necessário enfrentar adequadamente o delicado problema de definir quais são os valores que podem ser utilizados pela Corte como parâmetro para o controle de razoabilidade. Nenhuma dessas questões foi enfrentada devidamente na jurisprudência do Supremo, nem mesmo pelos ministros que mais se têm esforçado para a consolidação do princípio da razoabilidade como um topos jurídico na argumentação ligada ao Direito Constitucional.

Todavia, a ausência de uma teoria consistente não significa uma utilização absolutamente desordenada, pois é possível verificar certas tendências na utilização da expressão princípio da razoabilidade. No caso do controle de razoabilidade de leis, esse princípio foi invocado principalmente como um instrumento de avaliação da adequação entre meios e fins (ADInMC 855 e ADInMC 1.813). No controle de atos administrativos normativos, uma das referências ao princípio limitou-se ao problema da adequação (AGRAG 194.188), mas no AGRRE 205.535 houve uma intervenção judicial mais acentuada, pois avaliou-se a razoabilidade do peso que o administrador atribuiu aos interesses em jogo e concluiu-se que a ponderação de bens operada pelo administrador não foi aceitável. No controle de atos administrativos, houve algumas utilizações indevidas - tentativas de aplicação do princípio a atos vinculados - e apenas uma referência adequada, na qual se procedeu a um exame de adequação entre meios e fins.

Portanto, no controle de razoabilidade de leis e atos administrativos, identificamos a preponderância da utilização do princípio da razoabilidade como uma pauta valorativa para realizar um exame de adequação entre meios e fins. Além disso, verificamos que o Tribunal acena para a possibilidade de utilizar o princípio como um instrumento para avaliar as ponderações de valores realizadas pelos administradores. Todavia, não há ainda qualquer indício de que os atos legislativos serão submetidos a esse mesmo exame, pois esse controle de legitimidade mais estrito somente está sendo operado em relação aos concursos públicos. Essa questão normalmente é tratada com base no princípio da igualdade, mas está consolidada na Corte a utilização da razoabilidade como um critério para a aplicação da isonomia a esses casos.

A excessiva ampliação do alcance do princípio da isonomia na questão dos concursos públicos faz com que esse princípio venha sendo utilizado para coibir tratamentos arbitrários, embora não discriminatórios. Para tanto, tem-se utilizado a razoabilidade das restrições ao ingresso no serviço público como um critério para a aplicação do princípio da igualdade. Identificamos que o reiterado uso do critério da razoabilidade nos julgamentos relativos a concursos públicos gerou um processo que tende a reconhecer a possibilidade de uma utilização autônoma do princípio da razoabilidade nessa questão específica. Já houve tentativas de combinar a utilização do princípio da isonomia e da razoabilidade nesses casos (ADIn 1.326) e, no AGRRE 205.535, o min. Marco Aurélio chegou a invocar apenas este princípio. A problemática relativa aos concursos públicos é, assim, um dos campos mais férteis para a utilização do princípio da razoabilidade e aquele que se mostra mais viável a consolidação de critérios objetivos para a sua aplicação.

Mas foi no controle das interpretações judiciais e administrativas, que encontramos o menor self-restraint. Nesses casos, não é possível reduzir a atuação do STF a um mero controle de adequação, pois o Tribunal invalidou várias decisões judiciais por considerar que as interpretações não eram as mais corretas, de acordo com os padrões valorativos dominantes dentro da própria Corte. O uso do termo razoabilidade como parâmetro para a avaliação de interpretações é bastante antigo[5] e a consolidação desse critério na jurisprudência do Tribunal é uma explicação plausível para justificar as tentativas de aplicar o princípio da razoabilidade a essa matéria.

Todavia, é nesse campo que encontramos as fundamentações mais débeis, pois em vários momentos o princípio da razoabilidade é utilizado como um instrumento para invalidar interpretações que estejam em desacordo com os valores dominantes no Tribunal, sem que os ministros justifiquem argumentativamente as suas próprias opções valorativas. Assim, os valores dominantes na Corte são impostos apenas com base na sua autoridade, sem uma tentativa de persuadir o restante da sociedade de que essas posturas são as mais adequadas - o que identificamos como um déficit metodológico nas fundamentações do STF.

Um caso à parte é o AGRAG 153.493, no qual o controle de razoabilidade da interpretação de um dispositivo constitucional foi utilizado para encobrir o controle de adequação entre meios e fins da opção valorativa do próprio constituinte. Como fundamentação expressa, temos uma interpretação sistemática do § 1o do artigo 100 da Constituição Federal e a referência ao princípio da razoabilidade como um argumento de reforço. Todavia, embora não ultrapasse o sentido literal possível, ela interpreta o dispositivo contrariamente ao seu sentido original - o que implica um controle de razoabilidade das escolhas valorativas do próprio constituinte, no qual a Corte concluiu que não havia uma adequação entre os fins eleitos pelo constituinte e os meios por ele instituídos.

Verificamos, assim, que a utilização do princípio da razoabilidade como parâmetro para o controle de razoabilidade das leis ainda é muito pouco desenvolvido. Já no controle de atos administrativos normativos, há uma tendência para a autonomização desse princípio na questão da validade dos critérios para acesso a cargos públicos, campo em que ele pode vir a substituir a tradicional utilização do princípio da igualdade. Outro campo em que o princípio vem adquirindo certa autonomia é o do controle de razoabilidade das decisões judiciais, embora a falta de uma justificação mais adequada das opções valorativas da Corte torne essa utilização bastante problemática em alguns casos.

Por tudo isso, concluímos que o princípio da razoabilidade na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal ainda é um instrumento incipiente de controle de razoabilidade, dado que não há na Corte uma utilização consistente desse conceito. Entretanto, devemos reconhecer que esse princípio está em fase de desenvolvimento e que os vários trabalhos que vêm sendo elaborados em torno desse tema têm propiciado um gradual amadurecimento da discussão sobre o princípio da razoabilidade. Todavia, acreditamos que o modelo de tomada de decisões do STF, na medida em que não estimula a busca de soluções de consenso entre os ministros, funciona como uma barreira que dificulta bastante que esses debates doutrinários tenham a devida repercussão na jurisprudência da Corte.

Durante esta década apenas dois ministros têm-se esforçado para desenvolver o princípio da razoabilidade e não há indícios de que o Tribunal como um todo venha a envolver-se em uma discussão aprofundada sobre o tema, o que praticamente impede o desenvolvimento de uma teoria consistente sobre o princípio da razoabilidade. E, o que é mais grave, a ausência de debates jurisprudenciais sobre o tema indica que não está próximo o dia em que o Supremo Tribunal Federal terá desenvolvido uma teoria consistente sobre o controle de legitimidade. O princípio da razoabilidade não é mais que um dos argumentos possíveis dentro de um controle de razoabilidade e apenas dois ministros demonstraram sua preferência pessoal por esse conceito. Dois outros já demonstraram sua preferência pelos argumentos fundados no devido processo legal. Os demais não apelaram para qualquer princípio que oriente suas opções valorativas. Isso tudo não significa que o controle de razoabilidade não tem sido feito, mas apenas que ele tem sido operado sem uma metodologia definida.

Identificamos no sistema de tomada de decisões vigente no STF uma das principais causas dessa falta de orientação. Como para que um processo seja decidido exige-se apenas que a maioria dos ministros concorde quanto ao resultado, sendo irrelevantes os fundamentos invocados, não há qualquer estímulo para a busca de um fundamento consensual. Com isso, cada ministro pode efetuar o controle de razoabilidade com base nos argumentos que julgue mais apropriados, o que faz com que muitas decisões sejam tomadas com base em uma série de posições divergentes ou até mesmo incompatíveis. Assim, por mais que consideremos necessário o desenvolvimento de critérios adequados para a operação do controle de razoabilidade e que reconheçamos o valor das reflexões teóricas que esse tema tem merecido, devemos admitir o nosso ceticismo quanto à possibilidade de que o Supremo Tribunal Federal venha a desenvolver, a curto prazo, um modelo consistente de controle de razoabilidade.



[1] Identificamos 18 referências ao princípio.

[2] Uma vez em 1993, outra em 1994 e, por fim, mais uma vez em 1998.

[3] Já houve no Supremo algumas tentativas nesse sentido, especialmente no voto de Carlos Velloso na ADIn 1.326, mas nenhuma delas chegou a resultados adequados.

[4] No sentido de que as opções valorativas do próprio Tribunal não são devidamente justificadas. Ao considerar que a autoridade do STF é um fundamento suficiente para a legitimidade dessas escolhas valorativas, não há um esforço consistente no sentido de persuadir a sociedade de que essas opções foram adequadas.

[5] Já havia sido sumulado na década de 60, com a súmula 400 do STF.

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