A contratação de publicidade pela Administração Pública: Desafios jurídicos para conciliação de interesses díspares

1.2.2 Publicidade institucional X Publicidade pessoal

Rafael Klautau Borba Costa

Além dos aspectos extrínsecos presentes nos contratos publicitários firmados com a Administração Pública, é imperioso, nesse ponto, delinear os elementos inerentes à publicidade oficial ou institucional, mesmo não sendo este conceito especificamente publicitário, porquanto é patente que o Poder Público não pode realizar o que bem lhe aprouver, mas deve fidelidade ao disposto em lei e nos princípios constitucionais regentes do ordenamento jurídico pátrio.

Em que pesem poucas vozes dissonantes[1], a publicidade dos atos estatais é essencial para o desempenho das atividades administrativas e também garantia de moralidade. Isso porque o conhecimento do ato propicia à sociedade exercer seu controle. Ademais, a publicidade dos atos estatais é pressuposto para o exercício de diversos direitos fundamentais, tais como, a gratuidade de determinados serviços públicos e, em especial, ações que favorecem a educação e a proteção à saúde, entre outras. Neste aspecto, a chamada publicidade oficial para divulgação de atos, programas, obras, serviços e campanhas, consubstancia-se, a rigor, em um dever do administrador.

É certo, porém, que, mesmo se preservado o caráter informativo da publicidade oficial, o fato de se destacar atuações positivas do administrador é prejudicial à isonomia e ao princípio da preservação do interesse público e passa a caracterizar a publicidade pessoal. Deve ser mantida, dessa forma, a publicidade dentro dos limites das instituições públicas em si, não daqueles que ocupam cargos de chefia, sob pena de grave prejuízo à moralidade administrativa.

Quando do exame do TC 014.799/2002 (Acórdão nº 1.412/2005 - Plenário, Relator Ministro Marcos Vilaça), por exemplo, o Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU) formulou proposta no sentido de se firmar entendimento direcionado à Administração Pública indireta para que fossem observadas as seguintes diretrizes:

1. a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas das entidades da Administração indireta deve ter caráter institucional, educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades, servidores públicos ou da imagem do governo federal;

2. é vedada a publicidade que, direta ou indiretamente, caracterize promoção pessoal de autoridade, de servidor público ou da imagem do governo federal.

Tal proposta do MP/TCU não foi acatada pelo Colegiado, tendo sido alegada a necessidade do exame individualizado em cada caso. Usualmente, situação que se mostra emblemática é aquela na qual a propaganda, sempre transparecendo o escopo de apresentar políticas ou realizações governamentais, divulga o nome do agente público ou até mesmo sua imagem, como se fosse justamente por causa dele que tudo aconteceu. Entrevistar o agente gera o mesmo efeito, eis que extrapola a mera prestação de contas e informação para adentrar a seara do marketing político.

Ademais, é de elementar sabença que esta conduta é contrária aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, além de situar-se em antinomia com o comando do artigo 37, § 1º, da Constituição Federal (CF). O dispositivo constitucional em apreço é suficientemente claro: a publicidade oficial deve ter ênfase educativa, informativa ou de orientação social do ato, sendo absolutamente avesso ao referido preceito qualquer tipo de benefício ou proveito individual. Por conseguinte, uma vez constatadas as hipóteses mencionadas, não há falar em publicidade institucional, mas, sim, em promoção pessoal.

O Poder Público pode utilizar todos os meios de comunicação e de divulgação para veiculação da publicidade oficial. A norma constitucional não veda o uso de nenhum instrumento publicitário. Não é a forma ou aparência a principal preocupação do constituinte e do legislador, mas sim o conteúdo da mensagem publicitária. Esta deve objetivar a educação, a informação e a orientação da sociedade, abstendo-se de empregar quaisquer marcas que caracterizem a promoção individual ou coletiva de agentes públicos.

Assim, como toda atividade estatal, a publicitária deve respeitar os princípios insculpidos no art. 37 da Carta Magna, a saber, legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência. Além desses, poder-se-ia mencionar diversos outros, mas, como exemplo, ressalta-se o princípio da razoabilidade, que prega a premente necessidade de a propaganda ser racional e direcionada, evitando-se desperdícios das rendas públicas.

Verifica-se, desse modo, que a publicidade dos atos, programas, serviços e campanhas dos órgãos públicos, afora se consubstanciar em um dever do administrador, revela-se como verdadeiro direito dos cidadãos, já que propicia um meio de controle popular do poder e fortalece outras dimensões da cidadania.

Atentar para a ampliação fraudulenta do conceito de publicidade institucional é tarefa primordial dos órgãos de controle do Poder Executivo, campeão de violações nesse aspecto. Caso contrário, será ainda mais difícil e subjetiva a avaliação do que é ou não publicidade de interesse do cidadão.

No transcorrer do parecer exarado nos autos sob estudo, vale dizer, TC nº 019.444/2005, o Parquet rebate a alegação contida no parecer do Advogado Geral da União consistente no fato de que o TCU estaria a proibir a propaganda do Estado brasileiro. Argumenta o MP com base na diferenciação doutrinária entre Governo e Estado (página 82 do parecer). Depreende-se dos julgados da Corte de Contas a intenção de coibir enaltecimento não ao Estado, mas ao Governo, eis que este guarda estreita relação com o ocupante da direção do poder executivo.

Outros exemplos de decisões da aludida Corte merecem destaque nesse ponto. Por meio do Acórdão nº 596/2001 - Plenário, Relator Ministro Lincoln Magalhães da Rocha, o TCU aplicou multa a gestores pela aprovação do patrocínio ao projeto de lançamento do livro "Fernando Henrique Cardoso - História da Política Moderna do País", cuja alusão ao nome, símbolos e imagens do Presidente da República caracterizou, indiretamente, promoção da então Autoridade Máxima do Poder Executivo, com infringência ao §1º do art. 37 da Constituição Federal.

Não obstante, recentemente, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (Acórdão nº 752, Sessão de 1/12/2005), ao julgar representação impetrada pelo Diretório Nacional do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), imputou multa ao atual Presidente da República por ter se utilizado de publicidade institucional para fins eleitorais em época não permitida pela Lei nº 9.504/97. Entre outros pontos, a publicidade afirmava que "A gente pode contar com você", dirigindo-se, possivelmente, ao eleitorado, e também se utilizava da expressão "Muda mais Brasil", quase idêntica à que serviu de base ao Partido dos Trabalhadores nas últimas eleições gerais ("Muda Brasil").



[1] Ver tópico 3.2.

Página anterior Próxima página
Capítulo 9 de 26
Licença Creative Commons | Atribuição | Uso Não-Comercial | Vedada a Criação de Obras Derivadas
Alguns direitos reservados
Exceto quando assinalado, todo o conteúdo deste site é distribuído com uma licença de uso Creative Commons
Creative Commons: Atribuição | Uso Não-Comercial | Vedada a Criação de Obras Derivadas

Como seria o Vade Mecum dos seus sonhos?

Estamos trabalhando em um Vade Mecum digital, inteligente, acessível e gratuito.
Cadastre-se e tenha acesso antecipado e gratuito à nossa versão beta.